Mundo Agrario Vol 10, No 20 (2010) - Lugo-Morin
Mundo Agrario, vol. 10, nº 20, primer semestre de 2010. ISSN 1515-5994
Universidad Nacional de La Plata.
Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación.
Centro de Estudios Histórico Rurales

Comunicación/Communication

La dinámica agraria venezolana: reflexiones para su discusión

Diosey Ramón Lugo-Morin

Colegio de Postgraduados, Campus Puebla
morin@colpos.mx

Venezuelan Agrarian dynamic: reflections for its discussion

Resumen
El siglo XX arrancó en América Latina con intensos movimientos sociales. El más importante fue la revolución mexicana que destruyó muchas de las estructuras opresivas bajo las que se encontraba la inmensa mayoría de la población. El ejemplo del movimiento invadió toda América Latina y la noción de la reforma agraria fue adoptada por los sectores sociales más avanzados que intentaban llevar a sus propios países a modelos productivos más modernos. Por lo anterior, el presente estudio propone hacer una reflexión analítica de la dinámica agraria venezolana desde una perspectiva neoinstitucional. Se concluye que las transformaciones en la estructura agraria venezolana sustentan un impacto positivo en su espacio rural y abre la oportunidad para un debate reflexivo sobre el papel de las instituciones en el quehacer de la cuestión agraria venezolana.

Palabras claves: Dinámica agraria; neoinstitucionalismo; campesinado; Venezuela.

Abstract
Century XX started in Latin America with intense social movements. Most important it was the Mexican revolution that it destroyed many of the oppressive structures under which was the immense majority of the population. The example of the movement invaded all Latin America and the notion of the agrarian reform was adopted by the advanced social sectors more than they tried to take to his own countries to more modern productive models. By the previous thing, the present study proposes to make an analytical reflection of the dynamics of change of the Venezuelan agrarian from an neoinstitutional perspective. It was concluded that the transformations in the Venezuelan agrarian structure sustain to a positive impact in their rural space and an opportunity for a reflective debate is opened on the paper of the institutions in the task of the Venezuelan agrarian question.

Keywords: Agrarian dynamic; neoinstitutional; peasantry; Venezuela.


1. Introducción

En el presente trabajo se aborda el espacio rural venezolano y las implicaciones que tuvo en la reforma agraria venezolana, con el objetivo de hacer una reflexión analítica entorno a la dinámica agraria venezolana desde una perspectiva neoinstitucional.

El siglo XX arrancó en América Latina con intensos movimientos sociales. El más importante fue la revolución mexicana que destruyó muchas de las estructuras opresivas bajo las que se encontraba la inmensa mayoría de la población. El ejemplo del movimiento invadió toda América Latina y la noción de la reforma agraria fue adoptada por los sectores sociales más avanzados que intentaban llevar a sus propios países modelos productivos más modernos. La reforma agraria se constituyó en un objetivo fundamental para lograr la construcción de la utopía que llevaba en su seno la liberación de amplios sectores sociales, en particular el medio rural.

La sociedad rural, en particular la venezolana, cambia constantemente, indistintamente de los mecanismos o modos que se articulen para tal fin (Caro, 1991; García, 1991). Estos cambios están asociados a nuevos patrones de consumo, un nuevo paradigma tecnológico, nuevas formas de competir y factores de localización, nuevos sistemas de producción, nuevas formas de organización de la producción, nuevas funciones del espacio rural, nuevas estrategias de reproducción y cambios en los patrones demográficos (Garrocho, 1992; Hiernaux-Nicolás, 1995; Ordorica, 1995; Caravaca, 1998; Fernández, 2000; Vieyra, 2000; Linck, 2001; Sánchez y Propin 2001; Pérez, 2001; Parnreiter, 2002; Cruz, 2002; Arias, 2002; Ortiz et al 2003; Hernández, 2003; Torres, 2003; Belo-Moreira, 2004; Castaño-Lomnitz, 2005; Coll, 2006; González-Gómez y Nieto-López 2007; Rose, 2007; Ferrás, 2007; Vite, 2007; Dallanegra, 2007; Rionda-Ramírez, 2007; Ramírez, 2008, Bahena y Tornero, 2009, Morales, 2009, Kay, 2009).

Esto sustenta que la mayoría de los aspectos arriba mencionados han originado fenómenos de transformación estructural y cambio social que han impactado de manera importante en la expansión y configuración de los territorios. Venezuela no escapa a esta realidad, la dinámica socioeconómica que se gesta en sus territorios producto de los cambios sociales en los últimos 10 años ha permitido un reacomodo de las estrategias institucionales, en particular aquellas que impactan en el espacio rural.

Estos cambios están orientados a promover el desarrollo agrícola y rural con una estructura jurídica adecuada a los desafíos actuales, con recursos financieros y un componente humano altamente capacitado. Los cambios tienen tres objetivos: disminuir los niveles de pobreza, generar empleo sostenible y garantizar la soberanía alimentaria, todo sobre la base de una justicia social (Lugo, 2006). Para lograr estos objetivos el presidente Hugo Chávez Frías impulsa un nuevo modelo de desarrollo, el cual inició con una reestructuración del aparato agroproductivo para construir una estructura agraria moderna, capaz de productividad y de integración social (Lebowitz, 2007; MINCI, 2007a; MINCI, 2007b; MINCI, 2006a; Ellner, 2006). Este proceso tiene como marco normativo una nueva constitución, que estableció la construcción del andamiaje institucional de orden estructural y jurídico (Instituto Nacional de Tierras (INTI), Instituto Nacional de Desarrollo Rural (INDER) y el Banco Agrícola de Venezuela (BAV).

Para describir y comprender la dinámica agraria en el espacio rural venezolano se apuesta por la perspectiva neoinstitucionalista. De acuerdo a Rivas (2003) el nuevo institucionalismo lleva implícito una metodología institucional-descriptiva e histórico-comparativa que concede un papel más autónomo a las instituciones. Metodológicamente, el trabajo se completo en dos fases; la primera se realizó en los meses de Septiembre-Diciembre del 2006 y se recopilo y sistematizo información primaria generada por el Instituto Nacional de Tierras. En la segunda fase, en los meses de Mayo y Junio del 2007 se realizaron entrevistas informarles a funcionarios del Instituto Nacional de Tierras. Las entrevistas permitieron conocer el estado actual de la cuestión agraria desde una de las instituciones responsable.

El trabajo esta dividido en cuatro secciones: en la primera, se examina exhaustivamente el espacio rural venezolano desde sus primeros estadios hasta su conformación actual. En la segunda se plantean algunas consideraciones asociadas al cambio social y el impulso de una nueva institucionalidad. En la tercera se aborda la reforma agraria en tres tiempos. En la cuarta y última sección se plantean algunas conclusiones.

2. El espacio rural venezolano y sus primeros pasos hacia una reforma agraria

El actual territorio venezolano constituyó, antes del arribo de la población hispana, el asiento de múltiples y variados contingentes étnicos que debieron adaptarse a diversos ambientes geográficos y ecológicos. De acuerdo a Ríos y Carvallo (1990) la dinámica socioeconómica de estas comunidades se relacionó con el desarrollo de áreas culturales vecinas, generándose así una interrelación que contribuyó a diversificar y enriquecer sus modos de subsistencias y su patrimonio cultural global.

Los estudios históricos, etnohistóricos y arqueológicos permiten identificar seis áreas que constituyen los focos principales de concentración de poblaciones con afinidades de orden cultural entre sí: el área del Orinoco y sus afluentes, el área de la costa caribeña centro-oriental, el área de la cordillera andina, el área del piedemonte occidental andino, el área noroccidental y el área guajira (Ríos y Carvallo, 1990).

El proceso de desarrollo de estos territorios fue escalonado y asincrónico, condicionado simultáneamente por las características físicas y ecológicas de cada región y por los rasgos socio-culturales de cada grupo étnico. Los primeros indicios de actividad agrícola se remontan al segundo milenio antes de Cristo, en el sector noroccidental del Lago de Maracaibo, como efecto de los aportes culturales de ciertas poblaciones asentadas en el Centro y Sur de América. Pero la generalización del nuevo modo de vida sedentario basado en la agricultura comenzó entre los siglos XI y VII a. c., en las inmediaciones del bajo Orinoco, relegando la cacería y las actividades pesqueras y de recolección a un grado menor de significación en la base de subsistencia (Ríos y Carvallo, 1990).

En este contexto, los factores externos ampliaron el panorama cultural de los grupos aborígenes, sirviendo de base para el establecimiento de nuevos patrones de ecología humana, con los cuales se pasaba de una excesiva especialización ambiental a una mayor capacidad para adaptarse a distintos ecosistemas.

A partir del siglo XVI, y especialmente después de comienzos del siglo XVIII, la agricultura estaba principalmente basada en grandes plantaciones (100-1.000 has) con cultivos de exportación a Europa (café, cacao, tabaco, algodón, caña de azúcar, añil) en los valles y partes bajas de las cordilleras, mientras que al norte de los llanos se practicaba una agricultura extensiva alimentada con pastos naturales (Pla, 1990). En las áreas con poca presencia hispana las actividades productivas se limitaban a una agricultura migratoria (conuco o swidden), con algunos cultivos de subsistencia (maíz y yuca).

La organización del espacio rural venezolano se configuró bajo la forma de tres patrones históricos a los cuales se les denomino: urbano concentrado, urbano disperso y rural disperso, mismos que se consolidan plenamente hacia fines del siglo XIX. Los patrones que ordenan la organización del espacio se van conformando en un proceso que tiene como punto de partida el relacionamiento inicial hispano-indígena. En este sentido, las formas que inicialmente adoptó la organización del espacio, y los cauces específicos que siguen este proceso, estuvieron determinados por un conjunto de factores entre los cuales resultaron decisivos las características de la base indígena, sus diferentes reacciones a los contactos con la población hispana y el marco ecológico (Ríos y Carvallo, 1990).

Los años de 1910 hasta finales de los 20 son de relevancia porque se descubre el primer yacimiento de petróleo, para ese entonces todavía había un desarrollo de los cultivos café y cacao como principales generadores de ingreso a la nación (Martínez, 2006). Este descubrimiento abre las puertas a algunas empresas norteamericanas que ven el potencial que tiene el país. Este fenómeno incentivó que se cultivará en pequeñas áreas (1 a 5 ha); cultivos tales como el maíz, trigo, yuca, frijoles, etc., para consumo doméstico en tierras ocupadas temporalmente o en régimen de medianería (Pla, 1990).

A finales de los 30 e inicio de los 60, se crea el Ministerio de Agricultura y Cría y ocurre el "Milagro de Portuguesa" donde inmigrantes españoles y portugueses llegan a un territorio considerado improductivo de bosques y sabanas, convirtiendo esos predios en productivos y posicionando al Estado Portuguesa como uno de los mayores productores de cereales y oleaginosas del país. Este fenómeno originó un efecto domino, que se extendió territorialmente hasta abarcar una gran parte de los altos llanos occidentales y centrales del país.

En este marco, entra en vigencia la Ley de Reforma Agraria, donde el modo normal de tenencia de la gran mayoría de las tierras cultivables de la nación era el latifundio. En este periodo, la política agrícola se enfocó a reducir las importaciones de productos agrícolas proveyendo a los agricultores de financiamiento agrícola, subsidios a fertilizantes y asistencia técnica, estos aspectos permitieron un incremento significativo de las áreas bajo explotación agrícola, especialmente en cereales.

En los 70, se nacionaliza la industria petrolera y se experimenta un crecimiento en la mencionada actividad, esto trajo como consecuencia un éxodo rural en busca de mejores ingresos, pero simultáneamente debilita la agricultura familiar y ésta pasa a ser marginal dentro de la economía venezolana. El gobierno percibiendo la situación promulga la Ley que da origen a la Corporación de Mercado Agrícola en un intento por garantizar el abasto y consumo en el país.

En este contexto, el crecimiento que experimento la industria petrolera y la marginación en que se encontraba la agricultura familiar propició que durante los 80 y los 90 Venezuela impulsara procesos de reforma estructural que abarcaron la economía en su conjunto y al sector agrícola en particular (Gutiérrez et al, 1995). Procesos que apuntaban a reducir de manera significativa el rol del Estado, con el objetivo de incrementar la eficiencia y la competitividad. Siguiendo las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial que partían de la idea de que la mejor política era la ausencia de políticas en el nivel sectorial.

Como resultado el pequeño productor desapareció del escenario agroproductivo, sobreviviendo sólo los grandes productores los cuales fueron desarrollando progresivamente la economía de escala de sus respectivos rubros. Se adopta un modelo neoliberal caracterizado por una política de carácter restrictivo en lo fiscal y en lo monetario, mientras que paralelamente se devalúa la moneda y se instrumenta un control de cambios. Se trataba de reducir la demanda agregada interna y el déficit fiscal, para mejorar la situación de la balanza de pagos (Gutiérrez et al, 1995).

Este escenario fue propicio para generar un descontento popular en reacción a los anuncios de medidas económicas de ajuste estructural, lo que permitió un intento de golpe de Estado y el surgimiento de un nuevo liderazgo encabezado por Hugo Chávez Frías. El nuevo mandatario con ideas opuestas al modelo de desarrollo neoliberal inicia transformaciones profundas para restablecer el Estado social. En este marco, se redacta y aprueba una nueva constitución. Permitiendo, la creación de nuevas estructuras agrarias orientadas al diseño y promoción del desarrollo rural, entre las que destacan: el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y el Instituto Nacional de Tierras.

A partir del año 2001, entra en vigencia el Instituto Nacional de Tierras y se inicia una política de democratización de las tierras, apoyada en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario. La nueva ley re-organiza el espacio rural y sus actores. Esta década es marcada por un fuerte componente social, en la cual se impulsa el cooperativismo, en particular las del sector agropecuario; se instrumenta una dotación masiva de tierras y créditos a pequeños y medianos agricultores.

En este marco, se promulga un decreto de regularización de la tierra que señala que grandes extensiones de terrenos que estén ociosas (si las tierras son del Estado) o improductivas (si las tierras son privadas) serán redistribuidas entre toda la población campesina que carece de tierra (INTi, 2005), y se afianza la política de combate al latifundio y se crea el Banco Agrícola de Venezuela. Por otra parte, en un primer momento, se diseña el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007, centrado en el área social. En un segundo momento, como una estrategia de aprendizaje institucional se propone el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2007-2013.

La génesis de un nuevo modelo de sociedad surge por considerar necesariamente los cambios que actualmente ocurren en Venezuela, englobados en la transferencia del poder a los gobernados. El gobierno del presidente Hugo Chávez Frías ha articulado un plan de desarrollo nacional (MNCI, 2007d) desde una perspectiva de aprendizaje institucional que expresa la continuidad de aplicación de un conjunto de políticas públicas. El Plan que articula nueve líneas de acción estratégica, es soporte del nuevo modelo desarrollo venezolano. En su instrumentación se prevé una agenda con temas prioritarios para la región (como son las áreas energética, social, política, económica, militar, educativa, tecnológica y cultural). Donde los temas agrícola y rural son parte fundamental, tal como lo expone la cuarta línea de acción estratégica: "Modelo productivo socialista".

En esta línea de acción el planteamiento principal es el combate a la pobreza vinculado al desarrollo rural, por lo tanto propone políticas diferenciadas que permite atender las condiciones de desigualdad que imperan en el campo y que las unidades domésticas campesinas(1) sean los sujetos de las políticas, pasar de la producción agrícola a los encadenamientos de ésta con la agroindustria y reconstruir las instituciones como formas de mediación entre los distintos actores sociales. Los objetivos planteados son: i) desarrollar el nuevo modelo productivo endógeno como base económica del neosocialismo y alcanzar un crecimiento sostenido; ii) incrementar la soberanía alimentaria y consolidar la seguridad alimentaria; iii) fomentar la ciencia y la tecnología al servicio del desarrollo nacional y reducir diferencias en el acceso al conocimiento; y iv) desarrollar la industria básica no energética, la manufactura y los servicios básicos.

Las estrategias diseñadas para alcanzar estos objetivos son: i) mejorar sustancialmente la distribución de la riqueza y el ingreso; ii) expandir la economía social cambiando el modelo de apropiación y distribución de excedentes; iii) fortalecer los sectores nacionales de manufactura y otros servicios; iv) asegurar una participación eficiente del Estado en la economía; v) consolidar el carácter endógeno de la economía; vi) incrementar la participación de los productores y concertar la acción del Estado para la agricultura; vii) consolidar la revolución agraria y eliminar el latifundio; viii) mejorar y ampliar el marco de acción, los servicios y la dotación para la producción agrícola; ix) rescatar y ampliar la infraestructura para el medio rural y la producción; x) incrementar la producción nacional de ciencia, tecnología e innovación hacia necesidades y potencialidades del país; xi) rediseñar y estructurar el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI); xii) incrementar la cultura científica; y xiii) mejorar el apoyo institucional para la ciencia, la tecnología y la innovación.

El modelo de desarrollo planteado privilegia al sector agropecuario y las áreas rurales y los dota de herramientas para enfrentar los desafíos futuros. Según Graziano (2009) tanto la FAO como la CEPAL y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) señalan que un dólar invertido en agricultura reditúa más que uno invertido en sectores no agrícolas. Esto sugiere la necesidad de invertir más y mejor en el sector agrícola y en las áreas rurales, no sólo para mejorar las condiciones de quienes viven en el campo, sino para el beneficio del conjunto de la sociedad, por los derrames y los efectos benéficos que el sector produce sobre la seguridad alimentaria, la activación de la economía y la reducción de la pobreza.

El análisis previo, sin desconocer la importancia del campesinado, muestra la relevancia institucional y sus implicaciones en la dinámica de cambios de la estructura agraria venezolana. Aspectos que impulsa el proceso de cambio social.

3. El proceso de cambio social y las bases de una nueva institucionalidad

El cambio social es un fenómeno colectivo que afecta las condiciones o modos de vida de un importante conjunto de individuos. Las sociedades están implicadas en un movimiento histórico (Rajchenberg, 2001). Como consecuencia de la constante transformación de su entorno, de sus valores, normas o símbolos, y de sus propios miembros, la sociedad se ve influenciada por fuerzas externas e internas que modifican su naturaleza y su evolución. Esta alteración, que no debe ser confundida con un acontecimiento puntual, afecta a la organización de una determinada colectividad y modifica su historia. En el cambio social intervienen los factores, las condiciones y los agentes del cambio, que desde la perspectiva del nuevo institucionalismo provoca la modificación de las estructuras ante una determinada situación; aspectos que son guiados en todo momento por el Estado.

Esta visión del Estado, de acuerdo a Ayala (1996) garantiza el interés público en un doble sentido: primero, restringiendo la conducta maximizadora y egoísta de los agentes económicos a través del mantenimiento y vigilancia de las instituciones públicas; y segundo, creando nuevas instituciones, en cualquier lugar o circunstancia, donde las instituciones privadas obstruyan o cancelen las posibilidades para obtener las ganancias derivadas de la organización, la cooperación y el intercambio. Esta perspectiva analítica enfatiza la intervención del gobierno como factor regulador del intercambio y correctivo de las fallas del mercado, y no sólo como un agente ético y externo.

Según Rivas (2003) el neoinstitucionalismo impulsa el cambio institucional partiendo de que este último delinea la forma en que la sociedad evoluciona en el tiempo y es, a la vez, la clave para entender el cambio histórico. Además, dentro del proceso de cambio institucional, según tendríamos o incluiríamos cuatro momentos o etapas a saber: i) la formación institucional; ii) el desarrollo institucional; iii) la desinstitucionalización y iv) la reinstitucionalización.

Desde la perspectiva de análisis de éste estudio, el neoinstitucionalismo ubica unos elementos que son relevantes en un marco de construcción e innovación institucional, insumo necesario para el establecimiento de un nuevo modelo de desarrollo. El diseño neoinstitucional acorde a marcos valorativos neosocialistas (en alusión del nuevo modelo de desarrollo venezolano) ofrece retos interesantes que podríamos ubicarlos en dos dimensiones; primeramente, existe un amplio instrumentar teórico que se ha venido enriqueciendo y perfeccionando a través del tiempo y en segundo término, la ausencia de experiencias socialistas genuinas, como un componente esencial para articular un instrumentar metodológico que permita su comprensión, aplicación y replicación en otras regiones. Este último aspecto es relevante, porque precisamente es América Latina la región que esta ofreciendo esta experiencia inédita neosocialista y donde Venezuela, se perfila como una de las democracias más perfectas del mundo (Parker, 2006; Chinchón, 2007), porque sencillamente postula que el poder reside en los gobernados y no en los gobernantes.

4. La reforma agraria venezolana en tres tiempos

La reforma agraria venezolana representó para el campesinado una acción consciente más o menos planificada, que pretendía incidir en diversos frentes. De alguna manera, esta intervención tuvo una repercusión institucional; por un lado la de legitimar una vinculación diferente entre el hombre y la tierra. Por otro lado, las relaciones sociales que configuran el eje que articula y da sentido al cambio que se pretendía. A la par, uno de los objetivos importantes es el incremento de la productividad agrícola.

El discurso teórico que se ha ocupado de las reformas agrarias durante los últimos años ha partido, básicamente, de los elementos que acabamos de enumerar. Ahora bien, probablemente se podría distinguir entre aquellos que ponen el énfasis en la productividad, como móvil principal, y los que, por el contrario, lo hacen sobre el régimen de propiedad o tenencia, como factor explicativo de las diferentes modalidades. Además de estos aspectos, que son recurrentes en todos los trabajos acerca de las tensiones sociales en el espacio agrario, deberíamos añadir algunas consideraciones que provienen de la tradición marxista. Cabría formular su idea en los siguientes términos: toda reforma agraria es un producto social, es decir, sus características, su morfología, son fruto de una serie de condiciones históricas, geográfico - ambientales y sociales, pero, a su vez, influye y modifica el medio en que se produce (Fraile, 1991).

4.1 Primer tiempo: el referente histórico, el instituto agrario nacional (IAN)

La reforma agraria venezolana inicia en marzo de 1960 con la promulgación de la Ley de Reforma Agraria de Venezuela que nació del espíritu unitario en lo político, que para la fecha se había establecido, a objeto de hacer más sencilla la superación en lo social, político y económico, de la situación heredada al finalizar la dictadura que por 10 años gobernó - el país (1948-1958) por esta razón se encuentran en su articulado- elementos disímiles, producto de la necesidad de aglutinar criterios totalmente distintos en un texto legal (Stredel, 1973).

La característica fundamental de la reforma, fue el de tratar de quebrantar el latifundio en forma pacífica (Stredel, 1973). Durante la vigencia de la antigua Ley de Reforma Agraria (1960), los mecanismos de acción implementados por el Estado, no surtieron los efectos esperados en virtud de lo novedoso de la materia, lo que ocasionó que no se generara un engranaje total entre las diferentes instituciones del Estado, entiéndase ente adjudicatario y entes crediticios públicos, en virtud de ello, no se generó en la época una actividad productiva eficiente (Artiles, 2006).

La Ley de Reforma Agraria (1960) fue conceptualmente muy particular, diferenciado de otros países de la región y un poco coincidente teóricamente con los procesos de transformación agraria de Europa (Nielson, 1997; Fernández, 1997; Marti, 1997; Sánchez, 1998; Balcázar, 2001; Baitenmann, 2001; Pipitone, 2001; Berry, 2002; Durand, 2003; Baranyi et al., 2004; Salinas, 2004; Braña y Martínez, 2005; García, 2006). En una primera etapa su aplicación fue exitosa, se dotaron más de 500.000 hectáreas a más de 12.000 familias. En este sentido, Quevedo (1995) señala que fue un proceso abierto que benefició ampliamente al campesinado venezolano e incluso a cierta proporción de ciudadanos de origen extranjero. Pero posteriormente entró en graves contradicciones y en los últimos 20 años las cifras decayeron, cumpliéndose ligeramente el objetivo de dicha reforma (Tulet, 1999).

El proceso de dotación y regularización de la tierra en el marco de la reforma agraria de 1960 vino a construir una estructura agraria que se asentó en dos grandes escenarios los asentamientos campesinos, fruto de la acción planificada del IAN y las áreas no parceladas que resultaron de la ocupación espontánea de tierras afectadas por la reforma agraria (Quevedo, Ibíd.). Esta estructura se caracterizó por tener 500.979 explotaciones agropecuarias que ocuparon una superficie total de 30.071.192 hectáreas.

De este total se aprovecharon 1.335.398 hectáreas en cultivos de ciclo corto o anual, 974.373 hectáreas en especies permanentes y semi permanentes, 1.103.568 hectáreas de tierras en barbecho y en descanso. Las posibilidades de ampliar la frontera agrícola en esas explotaciones eran enormes, puesto que en ellas se reconocieron 8.988.976 hectáreas de montes y bosques y 11.052.700 hectáreas del IAN.

La reforma logró en 40 años una distribución de la tierra, beneficiando a más de 330.000 unidades domésticas campesinas en 13.694.399 hectáreas, el 52% correspondió a dotación, un 33% a regularización y un 15% sin información; distribuidas en su totalidad en pequeñas y medianas unidades de producción. De los 13.6 millones de hectáreas, el 75,2% se encuentra en pocas manos, persistiendo el latifundio. Herrera (2006) señala que el fenómeno del latifundio es de importancia en América Latina, donde el bloque económico de MERCOSUR representado en sus estados miembros (Brasil, Argentina, Paraguay, Uruguay y Venezuela, este último en proceso de adhesión) tiene los mayores latifundios, el coeficiente de Gini(2) para estos países es superior a 0,60. Por otra parte, Pérez (2006) señala que para estos países los índices de concentración pueden ser más altos, con valores ubicados entre 0,80 y 0,90.

Con referencia a la producción agrícola para el país la estructura agraria impacto de manera importante, ya que desde la década de 1960 hasta mediados de la década de 1990, el PIB agrícola mantuvo una tendencia positiva, su declive inició en 1996 cuando pasa de 5,2% a 4,2%. Para años subsiguientes se mantuvo con una tendencia ligeramente a la alza (BCV, 2007).

Así, la antigua estructura agraria venezolana cumplió dos de sus principales objetivos como fueron el impulso a la producción agrícola y el reparto de las tierras, sin embargo, este último aspecto sigue en discusión por la desigual repartición de las tierras y por los pocos cambios que ocasionó en la estructura latifundista venezolana. Pero la discusión, no se ha centrado en los elementos antes mencionados, la academia entre otros sectores sociales (Quevedo, 1998; Tejo, 2003; Herrera, Ibíd.; Delahaye, 2001; 2006b) ha percibido la dinámica agraria como un problema fundamentalmente de tenencia y de mercado de la tierra, olvidándose por completo de las campesinas y campesinos.

4.2 Segundo tiempo: el proceso de cambio institucional

Todo proceso de transición institucional implica la desaparición de antiguos elementos, la aparición de otros nuevos y una recombinación peculiar y distintiva de antiguas y nuevas relaciones económicas y sociales (Godelier, 1987).

La recomposición social del país iniciada a finales de la década de 1990 llevó al campesinado a iniciar una renovada y justa reclamación por el derecho a la tierra. Con la llegada al poder de Hugo Chávez Frías en 1998, se inicia la redacción de una nueva carta magna que finalizó al año siguiente. A partir de ello se suprime el IAN e inicia el INTi.

Con la promulgación de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA) en Noviembre de 2001 se inicia la transformación de la estructura agraria venezolana, y el desmantelamiento institucional del IAN por razones políticas, ineficiencia operacional y presiones sindicales por los altos pasivos laborales. Esta etapa inició con la conformación de una Junta Liquidadora encargada de sistematizar, inventariar y transferir los activos; el alto volumen de información que manejaba la institución; el cobro a los productores y campesinos de las deudas por las transacciones agraria que realizó la institución y la enajenación de bienes, catalogadas en algunos casos por la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA (2007a) como fraudulentas. La Junta Liquidadora del IAN durante los años 2001 y 2002 cumplió con los objetivos encomendados, reservándose algunas funciones como el cobro de las transacciones agrarias pendientes y la enajenación de algunos bienes por indefiniciones en el decreto de creación de la Junta. El proceso de transferencia de activos-datos del IAN al INTi ocurrió con una visión de cooperación, a pesar de los conflictos internos de la Junta Liquidadora, aspecto que promovió cambios en la presidencia en tres oportunidades.

Esta dinámica no afecto el inicio estructural del INTi a finales del 2002, comienzo del 2003, año en que el sector campesino exigía el inicio del proceso de reparto de tierras sustentado en el novísimo instrumento jurídico (LTDA). Pero si trajo secuelas de orden operacional que no se percibieron al momento, con el tiempo generaron conflictos sociales por la tierra. Los primeros conflictos se inician con la entrega de las "Cartas Agrarias" instrumentos de carácter transitorio, sustentados en el decreto ejecutivo 2.292 de fecha 04 de febrero de 2003 y la resolución 177. Estos instrumentos surgen como una respuesta política para calmar la agitación campesina del momento, los mismos fueron entregados irresponsablemente, ya que se entregaban lotes de terrenos sin georeferencia y en muchos casos se solapaban con otros predios, ocasionando conflictos entre campesinas y campesinos. A la par se empezaron a desarrollar proyectos de desarrollo sin la experticia necesaria, generado una suerte de cáncer financiero a la institución, ya que hasta el presente se siguen invirtiendo grandes sumas de dinero y no terminan de consolidarse. Estos aspectos deben considerarse como un antecedente relevante, ya que fueron estos elementos (entrega de tierras sin georeferencia, solapamientos de parcelas, falta de experticia) los que sustentaron el declive de la reforma agraria mexicana según Mackinlay (1991).

En este contexto, se evidencia el inicio de una nueva estructura agraria con un fuerte respaldo político que obedecía a una demanda del sector campesino. Pero las debilidades internas fueron notarias porque la experticia técnica y el momento político no actuaron en forma conjunta, generándose en el componente humano de la novísima institución (INTi) una mala praxis que ha impedido la aplicación efectiva de la política de tierras en los tiempos actuales, políticas que se encuentran contenidas en la LTDA, específicamente en los títulos I-II que abarcan los artículos 1 al 96 y que sientan la bases para el desarrollo rural sustentable del espacio venezolano con un enfoque territorial desde una perspectiva centrada en las campesinas, campesinos e indígenas venezolanos. Al respecto, Jaimes et al., (2002) señala que la existencia de un conjunto de elementos jurídicos en la LTDA están encaminados a contribuir con el desarrollo rural a través del establecimiento de mecanismos que induzcan al incremento de la productividad de la tierra en función de promover la seguridad agroalimentaria.

4.3 Tercer tiempo: la actualidad, el papel del Instituto Nacional de Tierras

El INTi se crea en el marco de la LTDA, por Decreto Nro. 1546 del 09 de Noviembre de 2001, tiene carácter de instituto autónomo, dotado de personalidad jurídica propia, cuyo objeto es la administración de la tierras, su distribución y regularización; con el fin de lograr una agricultura sustentable, base del desarrollo socioeconómico del país; entendiendo que el ámbito agrario no se limita a los efectos económicos beneficiosos sobre la producción nacional, sino que trasciende dicha esfera, ubicándose dentro de la idea mucho más integral del desarrollo humano.

La Ley de Tierra y Desarrollo Agrario establece las bases del desarrollo rural sustentable, como medio fundamental para el desarrollo humano y crecimiento económico del sector agrícola. En este sentido, se crea al INTi para que diseñe y formule un conjunto de estrategias para atender de manera eficiente, eficaz y oportuna las diversas demandas de la población rural, así como valorar los distintos procedimientos enmarcados en la LTDA.

Su organización interna debe enfatizar el trabajo en equipo, asumiendo un liderazgo institucional que facilite la solución de problemas reivindicatorios en el sector primario con estrecha vinculación a los actores sociales locales, la comunicación multidireccional dentro del contexto de participación y protagonismo social. Considerando los lineamientos estratégicos del gobierno central y la direccionalidad establecida en la construcción del nuevo socialismo, así como el compromiso histórico de la dignificación del sector campesino, aunado a la construcción de la oferta alimentaría estratégica que garantice la seguridad y soberanía nacional, es pertinente evaluar y reflexionar sobre los logros alcanzados institucionalmente a objeto de medir su desempeño.

A sólo cuatro años (2003-2006) del inicio de sus actividades esta institución ha dado una respuesta al campesinado venezolano en términos espacio-temporalidad de importancia Beneficiando a un total de 80.191 unidades domésticas campesinas que equivalen a una población rural de 400.955 personas en 3.608.406 hectáreas distribuidos en tres instrumentos agrarios: cartas agrarias, declaratorias de permanencia y títulos de adjudicación, tal como se puede observar en la Tabla I. Estas cifras del INTi son incuestionables y revelan el desempeño inicial a favor del campesinado así, como el papel que juega la institución en la dinámica de cambio de la estructura agraria venezolana.

Tabla I. Instrumento entregados por el INTi (2003-2006)

Instrumento Agrario Ítem Años Impacto social
2003 2004 2005 2006 Unidad doméstica campesina Población rural beneficiada
Carta Agraria Entregadas 46.758 18.745 3.000 6.492 74.995 374.975
Sup. (ha) 1.559.281 987.963 256.386 587.351 3.390.981 ha (total)
Declaratorias de Permanencia Entregadas - - 729 3.780 4.509 22.545
Sup. (ha) - - 43.997 134.808 178.805 ha (total)
Títulos de adjudicación Entregadas - - 51 636 687 3.435
Sup. (ha) - - 5.601 33.019 38.620 ha (total)
TOTAL 80.191 400.955
Nota: para medir el impacto se estima que por cada instrumento agrario entregado se beneficia a una unidad doméstica campesina que tiene en promedio de cinco miembros. No se consideran las unidades domésticas campesinas que integran cooperativas integradoras y que poseen un solo instrumento agrario. Fuente: INTi, 2007. Cálculos propios.

Sin embargo, la debilidad estructural y operacional que presentó el INTi en sus inicios rinde sus frutos en la actualidad debido a que ha generado un nuevo fenómeno de latifundio, entre la elite política regional en los estados que tienen una alta actividad agrícola. Situación que ha generado una serie de desequilibrios, que pueden atentar contra el proyecto político liderizado por el presidente Hugo Chávez, entre los cuales destacan: a) la conflictividad por la tierra que ha generado una confrontación base a base en el sector campesino como consecuencia de procedimientos administrativos no acorde a la visión socialista; b) la construcción de estrategias de conflictos orientadas a promover invasiones de predios productivos; c) la práctica de procedimientos en predios con ocupación histórica irrespetando el derecho consagrado en la LTDA referido a la permanencia y generando conflictos con actores externos (cooperativas); d) la persistencia del asistencialismo(3) en los proyectos institucionales del INTi que impiden el desarrollo del potencial humano de esa minoría campesina y e) la falta de alineación política del nivel central con las oficinas regionales de tierras originando mala praxis e intereses particulares en los funcionarios.

Es importante destacar que la CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA (2007b) en una evaluación de la organización y funcionamiento del INTI durante el año 2005 revela situaciones no ajustadas a las disposiciones legales que rigen la organización y funcionamiento de los entes descentralizados de la administración pública, tales como ausencia de manuales de normas y procedimientos, presupuestos, de organización y reglamento interno que definan de manera formal la estructura organizativa, deberes y atribuciones del personal del Instituto y las operaciones relacionadas con el sistema presupuestario. Así mismo, el ente no cuenta con un plan estratégico que precise las líneas generales de acción hacia donde deberá orientarse el esfuerzo institucional.

El funcionamiento del INTi es un elemento susceptible de mejora en el corto plazo, debido a la hegemonía de un sólo proyecto político. Sin embargo, a nivel del INTi deben existir ciertas condiciones como: a) que la máxima autoridad del INTi que es el Directorio Nacional asuma su responsabilidad en cuanto a la permanente y constante evaluación de los procesos a su interior en función de sus objetivos estratégicos; b) la re-construcción del liderazgo campesino a partir de alianzas que garanticen la continuidad de las transformaciones de la estructura agraria; c) la construcción de una alianza institucional entre INTi-INDER-BAV que profundicen las transformaciones de la estructura agraria y d) buscar los mecanismos para que el componente humano del INTi altamente capacitado participe en la direccionalidad institucional y bajar la alta rotación del personal directivo (medio y alto), es el caso de la presidencia del INTi que en tan sólo cinco años ha tenido siete presidentes.

Por otra parte, también se debe corregir el mal establecimiento de los proyectos de desarrollo que actualmente dirige la institución (Fundos Zamoranos, Conucos individuales, Proyectos Integrales Conuqueros y Granjas Integrales)(4) así, como la atención poco efectiva que reciben las demandas colectivas e individuales del campesinado.

El INTi a partir de lo establecido en la LTDA ha abordado el fenómeno del latifundio desde el 2003 hasta el 2006, afectando 394 predios que representan 1.601.333 hectáreas, cifras que equivalen a 16% de las tierras que estaban en manos de los latifundistas, que para el presente estudios se enmarcan en la categoría de tierras ociosas concentradas en pocas manos y que representan el 75,2% de 13.694.399 hectáreas. El latifundio no sólo ha sido atacado según lo establecido en la LTDA, sino en función de lo señalado en la constitución. Para el proceso de rescate de las tierras el INTi diseñó dos estrategias de intervención: la aplicación de medidas cautelares (medida de aseguramiento de la tierra) y el método alternativo de solución de conflictos.

Un comparativo entre la reforma agraria de 1960 y la de 2002, revela que en el corto plazo el INTi ha incidido en la dinámica agraria. En la reforma agraria del 60 se benefició un promedio anual a 8.518 unidades doméstica campesinas equivalente a una población rural de 42.590 personas/año a una tasa promedio anual de superficie entregada de 318.474 ha con un PIB agrícola promedio de 5,2%, mientras que la reforma de 2002 en 4 años duplicó el número de unidades domésticas beneficiadas con una población rural de 80.190 personas/año a una tasa promedio anual de superficie entregada de 721.681 ha con un PIB agrícola promedio de 5,6% (TABLA II). Alonso et al, (1991) plantea que la posesión de la tierra es vivida por el campesino como una forma de subsistencia familiar independiente, de autonomía e identificación social, y de religación con la comunidad campesina, antes que como un instrumento para la producción "racional" y planificada, e incluso antes que como una fuente de beneficios económicos.

Tabla II. Comparativo entre las reformas agrarias de 1960 y 2002

Variables Reforma Agraria de 1960 (40 años) Reforma Agraria de 2002 (4 años)
Unidades domésticas campesinas beneficiadas 366.284 80.191
Población rural beneficiada 1.687.040 400.955
Superficie entregada (ha) 13.694.399 3.608.406
Variación % con respecto al total 45,5 13,6
PIB Agrícola promedio (%) 5,2 5,6
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos del INTi (2007); BCV (2007); DELAHAYE (2003, 53; 2006a:97).

A la par de los cambios que se observan en las TABLAS I-II la dinámica en los territorios rurales y el impulso de un novísimo e innovador modelo de desarrollo en el país, se esta promoviendo la construcción de nuevas redes sociales (consejos comunales, red de educadores populares rurales), novedosos programas sociales denominados "misiones" de alto impacto social, en vías de estudio (MINCI, 2007c; Aponte, 2007) y el establecimiento de nuevas relaciones de producción (empresas de producción socialistas) (MINCI, 2006b) que sean han configurado en la dialéctica espacio-tiempo en un marco institucional inédito en Venezuela.

El análisis de este apartado demuestra la importancia estratégica que tiene el INTi en la transformación de la estructura agraria venezolana. Cuatro años de gestión institucional ha revelado el impacto espacio-temporal que puede tener en el espacio rural venezolano, empleado solamente el 13,6% de las tierras propiedad de la nación que se estiman en 26,6 millones de hectáreas (TABLA III).

Tabla III. Inventario de Tierras del Instituto Nacional de Tierras 2007.

Categorías
Fundo INTI Por decretos
Gaceta Oficial Nro. 30.602 de fecha 20 de Enero de 1975 (Decreto Nro. 706) Gaceta Oficial Nro. 33.064 de fecha 17 de Septiembre de 1984 (Decreto Nro. 285) Gaceta Oficial Nro. 33.423 de fecha 05 de Marzo de 1986 (Decreto Nro. 1026)
8.646.216 ha 8.272.638 ha 4.449.905 ha 5.251.882 ha
Fuente: INTi, 2007.

5. 1.Conclusiones

En la actualidad Venezuela tiene planteado el gran reto de impulsar adecuadamente su desarrollo agrícola, bajo esquemas que sean incluyentes y que abarque a todos los sectores productivos de la nación.

Las características demográficas, sociales y económicas del país nos indican que la función social más importante de la agricultura venezolana debe ser la de proveer a la población alimento suficiente, accesible y en condiciones adecuadas de precios y calidad, y reducirle al país la vulnerabilidad alimentaría externa. Ello sólo será posible lograrlo con una agricultura eficiente, basada en soluciones propias, surgidas a partir de nuestra realidad, aprovechando la historia, las experiencias y los recursos humanos del país, pero con un amplio enfoque universal de conocimientos. El desarrollo agrícola debe ser socialmente justo y en armonía con el medio ambiente; y tener un firme basamento en la aplicación de la ciencia y la tecnología, las cuales deben estar a su servicio.

La reforma agraria del 60 a través del IAN contribuyó a la distribución de las tierras con vocación agrícola al sector campesino, así como potencial el desarrollo agrícola del país. Pero en los últimos 20 años su impacto social fue decayendo, las tierras que están en pocas manos aun mantienen esa condición, persistiendo el latifundio. La estructura agraria creada a partir de esta reforma agraria impulsó de manera importante el establecimiento de un mercado de la tierra aspecto que desfavoreció al sector campesino, las políticas de tierras se centraron en su distribución y no percibieron la importancia estratégica que tienen campesinas y campesinos en el desarrollo de sus territorios. Los resultados son sugerentes para considerar que en la nueva estructura agraria, el INTi juega un papel relevante ya que parte de una visión de democratización de las tierras y postulados de justicia social. Así como la importancia estratégica que tienen en la construcción de una soberanía alimentaria y su contribución al PIB agrícola.

La reforma agraria de 2002 impulsada por el Presidente Hugo Chávez Frías ha sido la punta del iceberg, la cual ha hecho reformas profundas a la estructura agraria de ese país, bajo el principio de equidad y justicia para el pueblo venezolano. Estos planteamientos son de importancia para entender las reformas que actualmente impulsan los movimientos campesinos en América Latina y como estas realidades configuran un nuevo concepto de desarrollo rural sustentable.

Notas

(1) La unidad doméstica campesina tiene los atributos de una economía doméstica y mercantil. A partir de estas características puede asumir un papel económico diferenciado de acuerdo a las condiciones productivas en la que se encuentre, su funcionamiento y desempeño económico no necesariamente están determinados por la rentabilidad de sus actividades productivas, pero también el hecho que no lo obtengan no indica que no lo intenten (Ramírez, 1999). El autor considera a la unidad doméstica como una instancia analítica que permite abordar los mecanismos y relaciones que se establecen para su transformación y adaptación al entorno socioeconómico, sin olvidarnos de que son tan diversas y complejas que varían en su composición de un lugar a otro, según la cultura que las conforma, así como de los recursos con los que cuenta en calidad y cantidad.

(2) El coeficiente de Gini cuando tiende a cero (0), significa que individuos o familias de una comunidad perciben el mismo ingreso, cuando tiende a uno (1) significa que los ingresos van a un individuo o familia.

(3) Se define como la actitud generada en las comunidades que entienden que las soluciones a sus necesidades y las bases de su proyecto de largo plazo está en manos del Estado y que ellos sólo tienen un papel pasivo, que no va más allá de la reivindicación de sus derechos, pero que enajenan su posibilidad de ser agente activo con iniciativas y con capacidades para conformar un proyecto propio, dentro de un marco de autonomía y autogestión.

(4) El espíritu de estos proyectos descansa en el artículo 4 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario donde se privilegia el sistema cooperativo, colectivo o comunitario. El más importante de estos proyectos, es el Fundo Zamorano que a grandes rasgos es un sistema agroproductivo social que opera bajo la figura legal de una cooperativa.

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Fecha de recibido: 1 de enero de 2009.
Fecha de publicado: 1 de julio de 2010.

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