Dosier: "Estado, políticas públicas y extensión rural en clave de género"

Acceso a la tierra en la lechería en Uruguay. Perspectivas de género y sostenibilidad

Introducción

Las políticas públicas de apoyo para el acceso a tierra tienen una larga trayectoria en Uruguay. La creación del Instituto Nacional de Colonización (INC) en 1948 constituye un hito muy relevante en ese proceso.¹ Este organismo ha oficiado históricamente como instrumento institucional para promover el acceso estable a la tierra entre productores familiares y asalariados rurales. Su finalidad, de acuerdo a su marco jurídico y político-institucional, es la de contribuir con procesos de desarrollo rural para el acceso a la tierra de aquellos sectores que quedan excluidos del mercado. Se trata, principalmente, de trabajadores y trabajadoras rurales que presentan restricciones de escala, de capital de explotación o de tenencia segura de la tierra. Para ello, el organismo implementa acciones orientadas a la adquisición de predios y su posterior adjudicación en el marco de procesos de planificación territorial.

En la actualidad, las tierras afectadas al INC ascienden a 547.873 hectáreas que representan el 3% de la superficie agropecuaria total del país y el 19% de la superficie ocupada por la producción familiar (Instituto Nacional de Colonización [INC], 2024). En particular, el organismo cumple un papel fundamental en el acceso a tierra para productores y productoras de pequeña escala en el sector lechero. El 22% de las tierras en la órbita del INC tienen tipificación lechera² (unas 120.000 hectáreas) y concentran 1.043 unidades de producción familiares (UPF) y 34 unidades de producción asociativa (UPA), con un promedio de 92 y 270 hectáreas por emprendimiento respectivamente. El 82% de estas unidades de producción (que agrupa las unidades familiares y las asociativas) se desarrollan en tierras en arrendamiento. Las UPF agrupan más de 1.370 personas como titulares de los emprendimientos, de las cuales el 37% son mujeres.

El sector lechero tiene una relevancia capital en el agro uruguayo. Si bien el rubro ocupa solo un 4% de la superficie total (649.000 hectáreas), abarca alrededor de 3.000 explotaciones y ocupa a más de 20.000 personas en los tambos y las industrias lácteas. Uruguay es el séptimo país exportador mundial de leche y sus productos llegan a más de 60 mercados (Banco Mundial, 2020; DIEA, 2023). Se trata de un rubro que se ha mostrado especialmente dinámico en términos tecnológicos desde la década de 1970, con un incremento progresivo de la eficiencia productiva (Hernández, 2011). En contrapartida, se ha constatado una permanente reducción de las explotaciones de menor escala, predominantemente de tipo familiar, que han evidenciado serias dificultades para mantener su competitividad en un marco inter e intrasectorial de fuerte competencia por la tierra (Arbeletche, 2020).

El INC ha desarrollado numerosas acciones específicas orientadas al sector lechero, con el objetivo de contribuir a la superación de algunas de las principales restricciones que enfrenta la producción familiar del rubro. Entre ellas destacan propuestas de articulación interinstitucional, planes de asistencia técnica predial, líneas de financiamiento específicas y actividades de capacitación.

En el 2010 se crea el Programa de Estabilidad para la Lechería (PEL) con el objetivo de generar condiciones de seguridad en la tenencia de la tierra a “productores lecheros arrendatarios con buen desempeño productivo” (INC, 2010). Transcurridos más de diez años de implementación del programa, en 2023 se realizó una evaluación de sus resultados con énfasis en los efectos sobre la estabilidad en la tenencia de tierra de productores y productoras lecheras como factor de incidencia en el desarrollo productivo de los emprendimientos. La evaluación incluía, además, aspectos específicos vinculados a la evolución de la producción, la calidad de vida y el uso del tiempo de las personas que trabajan en las explotaciones, con datos desagregados por sexo (INC, 2023).³

Este artículo se propone presentar de manera sistematizada la información que emerge de dicha evaluación, a los efectos de discutir sobre el rol de las políticas públicas de acceso a la tierra en la promoción de procesos de sostenibilidad en los sistemas familiares lecheros. En particular, se plantea un abordaje orientado a identificar y visibilizar desigualdades de género en los sistemas de producción evaluados, que a su vez procura aportar elementos para incorporar esta dimensión en los sistemas de información y en las evaluaciones de indicadores del organismo. Así, se pretende contribuir al conocimiento sobre el modo en que las políticas de acceso a la tierra inciden en las posibilidades de permanencia de la producción familiar en el sector y su relación con aspectos como la participación, la toma de decisiones y la percepción sobre la calidad de vida desde una perspectiva de género.

En el siguiente apartado se presentan aspectos conceptuales sobre la dinámica del sector lechero en el marco de las transformaciones del agro uruguayo desde los últimos años del siglo XX, así como también sobre la problemática específica de la sostenibilidad de la producción familiar lechera en relación con el acceso a la tierra y las desigualdades de género en el medio rural. A continuación, se hace un repaso somero de los planes y acciones del INC orientados al sector lechero, con foco en la descripción del origen y las características del PEL. Seguidamente, se presentan aspectos metodológicos, para luego dar paso a la exposición y discusión conceptual de algunos de los resultados de la evaluación respecto al uso del tiempo, la participación y la calidad de vida con datos desagregados por sexo. Finalmente, a modo de recapitulación, se enfatiza en la pertinencia de disponer de instrumentos de medición con perspectiva de género en la ruralidad.

Acceso a la tierra, sostenibilidad de la producción familiar y desigualdades de género en contextos rurales

Cambios en el sector agropecuario, competencia por la tierra y sostenibilidad de la producción familiar lechera

Desde la década de 1990 Uruguay experimenta un intenso proceso de transformaciones en su estructura agraria como resultado de la expansión sostenida de la forestación y la agricultura extensiva, lo que ha tenido entre sus principales determinantes al fuerte crecimiento de los precios internacionales de las commodities. Este proceso ha ido acompañado por un crecimiento sostenido del precio de la tierra y por el arribo de nuevos agentes económicos (regionales y transnacionales) con vínculos más estrechos y sofisticados con los mercados financieros globales, que aumentaron sustancialmente los flujos de inversiones hacia el agro, redefinieron la estructura de los capitales en el sector y agudizaron la tendencia a la concentración de la tierra (Soto Barquero y Gomez, 2012; Piñeiro, 2012; Oyhantçabal y Narbondo, 2018; Cardeillac, 2022). En ese marco, se ha producido una intensa competencia intersectorial por el recurso tierra, con un crecimiento sostenido de los precios de compraventa y de arrendamientos desde el año 2000 (DIEA, 2024)⁴ que derivó en una tendencia al desplazamiento de rubros tradicionales como la ganadería extensiva y la lechería (Vasallo, 2011). Ese proceso ha sido especialmente agudo en la producción familiar en esos rubros (Arbeletche, 2020); en general con menos disponibilidad de capital y capacidades de gestión para afrontar la dinámica de competencia y cambio tecnológico que ha pautado el nuevo escenario. Esto se ha traducido en una tendencia al desplazamiento progresivo de ese sujeto social en el sector agropecuario uruguayo (Cardeillac, 2020; Cardeillac y Krapovickas, 2023). Estos procesos generales se conjugan con la dinámica propia del sector lechero. En los últimos 20 años la superficie destinada al rubro se redujo de manera sostenida y pasó de 1 millón de hectáreas en 2001/02 a 649.000 hectáreas en 2021/22 (DIEA, 2010; 2023). Este proceso se dio en un escenario de cambios tecnológicos progresivos en la base nutricional y genética de los animales, que ha elevado la productividad por animal y por hectárea, con el consecuente aumento de la producción total por establecimiento. La contrapartida ha sido la caída permanente en la cantidad de explotaciones lecheras, especialmente de las de menor escala (Hernández, 2011; DIEA, 2021; Pedemonte, García, Artagaveytia, Giudice y Chilibroste, 2024). En efecto, entre 2016 y 2020 la cantidad de explotaciones lecheras de menos de 200 hectáreas se redujo un 20%, mientras que las de más de 200 hectáreas se mantuvieron estables (DIEA, 2021). En la actualidad, las explotaciones lecheras de tipo familiar presentan una escala sensiblemente menor que las no familiares (96 ha frente 542 ha, respectivamente) y una productividad de la tierra 20% menor (4.278 lts/ha VM⁵ frente a 5.332 lts/ha VM) (Instituto Nacional de la Leche [INALE], 2024), lo que evidencia tanto sus problemas de escala como de competitividad productiva.

El problema de la sostenibilidad de las explotaciones familiares, en particular de las lecheras, ha sido abordado especialmente para el caso uruguayo. Tommasino, García Ferreira, Marzaroli y Gutiérrez (2010, 2012), la definen como la capacidad de estos sistemas de permanecer en el tiempo con niveles adecuados de calidad de vida, beneficio económico y conservación de los ecosistemas que constituyen su base productiva. En ese marco, el acceso al recurso tierra y la estabilidad en su tenencia es considerado un aspecto clave que determina las posibilidades de los sistemas de producción familiares de mantener sus capacidades de competencia mercantil. Esta condición se vuelve especialmente relevante en el marco referido de intensificación de la competencia intra e intersectorial por la tierra en el agro uruguayo si se toma en consideración que en la producción lechera la mitad de la superficie (47%) se encuentra bajo la modalidad de arrendamiento (DIEA, 2023), una cifra que asciende al 67% para la superficie ocupada por los productores familiares del sector (INALE, 2024). En el mismo sentido, Food and Agrculture Organization [FAO] (2003) consigna que los sistemas de tenencia de la tierra están directamente relacionados con la sostenibilidad ambiental, el desarrollo productivo y la seguridad alimentaria, y tienen un rol determinante en los sectores más vulnerables del medio rural.

Acceso a tierra y desigualdades de género en el medio rural

En Uruguay, el campo de los estudios de género viene ganando centralidad en el debate académico desde hace varios años. Algunas investigaciones han abordado la relación entre la producción, el trabajo y la autonomía de las mujeres a partir de reflexiones comparativas entre diferentes países (Chiappe, 2005; Courdin, Dufour y Dedieu, 2010). En particular, Courdin, Dufour y Dedieu (2010) caracterizan diferentes formas de involucramiento de las mujeres en las explotaciones familiares lecheras a partir del análisis de las prácticas y sus representaciones. Otras contribuciones reflexionan sobre las tensiones y los conflictos emergentes tras las transformaciones del agro en los últimos años a través del lente específico de la perspectiva de género como una dimensión central para explicar estos procesos (Florit, 2014; Mascheroni, 2016, Rodriguez y Carámbula, 2015; Vitelli y Borras, 2014). Desde una mirada regional el trabajo de Stolen (2004) para el campo argentino discute las desigualdades de género en las localidades rurales; particularmente, aborda las transformaciones en las relaciones de producción, propiedad, utilización de la tierra y organización del trabajo a nivel local, con cambios políticos y económicos regionales. Por otra parte, los trabajos de Deere (2012; 2019), Deere y León (2000; 2001; 2005), Deere, Lastarria-Cornhiel y Ranaboldo (2011), discuten las causas y conflictos en torno a las desigualdades de género asociadas a la propiedad y al acceso a la tierra en los diferentes países de la región. Proporcionan una lectura sobre los cambios en las prácticas y normas legales, los posibles diálogos que se establecen entre sí y los impactos en los derechos de las mujeres sobre las tierras. Adicionalmente, reflejan la necesidad de incluir a las mujeres en los datos y censos para mostrar información desagregada por sexo sobre la distribución de la propiedad de la tierra.

Como consigna Camors (2023), el control sobre la tierra implica estatus social, económico y relaciones de poder. El acceso a recursos y necesidades básicas como el agua, la vivienda, los alimentos, entre otros, generalmente está condicionado por el acceso a la tierra y a los derechos sobre la misma. Los derechos sobre la tierra suelen otorgar a las personas mayor seguridad respecto a su vinculación con los recursos asociados y con el entorno, en particular para participar y tomar decisiones respecto al emprendimiento productivo o al hogar.

Para el caso de estudio el tipo de tenencia es público o estatal, en tanto los derechos de propiedad, de uso y las condiciones conexas sobre las tierras afectadas se asignan desde el INC. Se trata de un marco de regulación basado en la legislación nacional que prevé la existencia de tierra adjudicada en propiedad o mediante un contrato de arrendamiento. En cualquier caso, se aplican un conjunto de disposiciones jurídicas que limitan el régimen de propiedad y de uso. Cuando el INC otorga el derecho a usufructo de la tierra lo hace mediante un vínculo contractual con un plazo establecido (a 2 años), el cual será renovable (a 10 años y así sucesivamente), de cumplirse con las normas establecidas y condiciones previstas. La titularidad de la tierra obliga a la explotación del predio y al pago de una renta determinada según las características y actividad productiva, lo cual es estipulado por la administración. Junto a ello, el régimen de adjudicación del INC posibilita las transferencias entre familiares directos, lo cual funciona de manera similar al sistema de herencias en el ámbito privado que rige para Uruguay, pero éste es reglamentado mediante el marco jurídico específico del INC.

Las políticas públicas de adjudicación de tierras y desarrollo rural han introducido estrategias para mejorar los derechos sobre la tierra, el acceso a otros recursos naturales, a los mercados y a la financiación. En el caso del INC, las iniciativas que lleva adelante buscan el acceso y la estabilidad en la tenencia de los predios de manera de contribuir a la permanencia de los emprendimientos. Con respecto a esto, emerge con centralidad el foco en las relaciones de género al interior de las unidades de producción familiares y sus vínculos con las modalidades de tenencia de la tierra. Consideramos las perspectivas que definen al género como construcción social y forma primaria de relaciones de poder (Scott, 1996). Así también, proponemos abordar el género como concepto, perspectiva de análisis y campo de estudio. Scott se refiere al género como elemento constitutivo de las relaciones sociales basadas en las diferencias que distinguen los sexos (Scott, 1996). Esta mirada considera las diferencias existentes entre varones y mujeres, las interrelaciones que se producen entre ellos y los distintos roles socialmente construidos que se les asignan. En este sentido el género estructura la organización social y todas las relaciones sociales (Segato, 2003; Lamas, 2013; Ortner y Whitehead, 1981; Scott, 1996). Rubin (1986) plantea el sistema sexo-género como matriz heterosexual a través de la cual se separa una dimensión biológica del sexo con una dimensión simbólica y las ubica en la estructura de relaciones sociales. Para Ortner y Whitehead (1981) hay estructuras de prestigio que se entretejen con elaboraciones culturales en torno al género. Las fuentes de prestigio, que se sustentan en creencias y asociaciones simbólicas, se vinculan con el control de los recursos materiales, el poder político y otros aspectos dominados por los varones en la esfera pública.

En la mayoría de los países, las mujeres no tienen igualdad de acceso a la tierra. En América Latina y el Caribe entre el 8% y el 30% de las explotaciones agropecuarias están a cargo de mujeres (FAO, 2016). En Uruguay esta cifra alcanza el 19% según el último Censo Agropecuario (2011) (Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca [MGAP], 2014). Las brechas de género sobre la tenencia, acceso, uso y control de la tierra condicionan las posibilidades de negociación dentro y fuera del hogar y se asocian directamente con el ejercicio de la autonomía por parte de las mujeres (Camors, 2023). De acuerdo con Agarwal (1997) y Deere (2012), las posibilidades de sustento reales de las mujeres fuera del hogar (de acceso a una vivienda propia o al empleo) inciden en las decisiones, en la capacidad de negociar y afectan la autonomía económica de las mujeres. Por consiguiente, si la tenencia de la tierra promueve reconocimiento y autonomía, resulta indispensable abordar de qué manera incide en las relaciones de género de quienes integran la unidad productiva, en sus experiencias y sus oportunidades. Asimismo, resulta pertinente indagar sobre los efectos de la tenencia segura de la tierra en la organización del trabajo (productivo y reproductivo), en la participación y en la toma de decisiones, asociadas por ejemplo a la explotación productiva. Por otra parte, es oportuno explorar la relación entre la tenencia de la tierra y los procesos de sostenibilidad de los emprendimientos desde un enfoque de género.

Políticas del INC orientadas al sector lechero

Las políticas de acceso a la tierra para la lechería que funcionan en la órbita del INC involucran las adjudicaciones a tierra con destino a la lechería y estrategias específicas de apoyo al sector a través de campos de Recría, campos de Apoyo a la Producción (que concentran unas 20.000 hectáreas y unas 700 personas asociadas en forma directa) y el Programa de Estabilidad a la Lechería. Por un lado, los campos de Recría configuran una de las primeras experiencias colectivas del INC que surgen para mejorar las restricciones de escala de las unidades productivas familiares lecheras. Su principal objetivo es brindar servicio de recría de vaquillonas; no obstante, pueden realizar como complemento otras actividades productivas de apoyo al sistema de explotación. Por otra parte, los campos de Apoyo a la Producción constituyen emprendimientos de gestión colectiva cuyo principal objetivo es incentivar una mayor especialización productiva, liberar áreas del tambo, mejorar la escala, bajar costos y aumentar la productividad de predios de producción familiar. Los emprendimientos generalmente son gestionados por grupos u organizaciones vinculadas al sector (INC, 2018).

Entre las acciones específicas dirigidas hacia el sector lechero, en el año 2010 el INC crea el PEL como “una herramienta alternativa que brinde oportunidades a los productores lecheros familiares con buenos niveles de productividad y que realizan su actividad mayoritariamente en predios arrendados” (INC, 2010). Mediante este programa, quienes trabajan en tierras arrendadas, cuyos propietarios/as tengan interés en la venta (y cumplan un conjunto de requisitos), pueden solicitar al INC la compra del campo y así mantener el sistema en producción. Por este mecanismo, la tierra queda afectada a la colonización y sus titulares en régimen de arrendamiento.

Se trata de un instrumento alternativo que permite acceder a una tenencia de la tierra más estable a productoras y productores lecheros familiares que realizan su actividad en predios arrendados a agentes privados. Las personas y los predios ofrecidos deben cumplir un conjunto de condiciones para postular al programa en relación a la superficie de la unidad productiva, la infraestructura y ubicación del predio. Además, las condiciones de la compra-venta y el precio deben ser previamente acordados entre las personas interesadas y las propietarias del predio. Con relación a las personas solicitantes, deben ser productores/as familiares (según la definición dada por el Ministerio de Ganadería y Agricultura y Pesca), remitentes a plantas industrializadoras de leche habilitadas y cumplir con ciertos niveles de producción (superior a 3.000 litros por hectárea por año), así como en cuanto a su edad (menor de 50 años), antigüedad (no menor a 3 años) y familia constituida con posibilidades de relevo. También está previsto que se presenten personas dedicadas a la quesería artesanal.⁶

Al momento de la evaluación, se contaban con 31 UPF en arrendamiento en el marco de este programa, que ocupan una superficie total de 2.420 hectáreas. Estas unidades de producción se distribuyen en los departamentos de Canelones (32%), San José (29%), Soriano (16%), Florida (6%), Colonia (6%), Rocha (6%) y Flores (3%). En cuanto a las formas de tenencia de la tierra según la titularidad del predio, el 54% de las adjudicaciones son titularidades conjuntas conyugales/concubinarias y un 46% individuales. Además, cuando se analizan las titularidades individuales por sexo, se encuentra que el 94% de estas adjudicaciones corresponden a varones y el 6% a mujeres.

Aspectos metodológicos

En este apartado se describe la metodología empleada en la evaluación del programa, realizada en 2022, y en el siguiente se consideran los resultados que dan lugar al análisis en el que proponemos hacer foco.

En la evaluación se implementó un enfoque mixto, que combinó trabajo de gabinete y de campo, este último orientado a aplicar un formulario de encuesta a todos los beneficiarios y beneficiarias del programa. El trabajo de campo se llevó a cabo en un mes y se realizaron 30 encuestas de las 31 unidades de producción. Con ello se buscó recopilar información en dos dimensiones: la primera, consistió en aproximarse a las definiciones institucionales y de procedimiento sobre el programa mediante el relevamiento y análisis de la documentación asociada al proceso de postulación. La segunda dimensión buscó generar una línea de base sobre la situación socio económica y productiva al momento del ingreso de las personas al programa, así como observar su evolución a través de registros de fuentes de información secundaria (tales como del Sistema Nacional de Información Ganadera -SNIG- y de la Cooperativa Nacional de Producción de Leche -Conaprole-).

A nivel de campo, se realizó al menos una visita a cada emprendimiento beneficiario del PEL para aplicar el formulario de encuesta. Para el procesamiento de la información, se utilizó la plataforma Epicollect5, que facilitó la recopilación y organización de los datos obtenidos. El formulario se estructuró en dos partes, una administrada por un integrante del equipo de evaluación y otra autoadministrada.

La primera parte consistió en 44 preguntas distribuidas en las siguientes secciones: (i) datos personales y de la integración del hogar, (ii) estructura de la tierra y rubros productivos, (iii) producción, (iv) costos, (v) uso del suelo e infraestructura y (vi) asistencia técnica. De esta forma se procuró relevar información para caracterizar la composición del hogar, el nivel y las condiciones productivas y el uso de la tierra.

La segunda parte, la encuesta autoadministrada, consistió en una batería de preguntas sobre el uso del tiempo, para obtener información sobre el tiempo dedicado a las tareas prediales o productivas y las tareas domésticas y de cuidados, sobre la participación y la toma de decisiones y de autopercepción sobre la calidad de vida. Las preguntas de uso del tiempo apuntaban a conocer cómo se distribuyen las tareas productivas y reproductivas, las horas dedicadas y si disponen de remuneración explícita. Mientras que las preguntas sobre la calidad de vida se centraron en indagar sobre el grado de conformidad respecto a diferentes aspectos tales como condiciones de trabajo, acceso a servicios de electricidad, caminería, ocio y tiempo libre, cuidados, sobre la ubicación y calidad de la vivienda, entre otros aspectos.

La información utilizada en este artículo abarca dos dimensiones relevantes. La primera se centra en las características de las explotaciones, la integración del hogar, el rol del INC, el relevo generacional y las decisiones de inversión. La segunda, examina las decisiones sobre el uso del tiempo, la formación, la participación y conformidad de las personas beneficiarias según sexo. En la siguiente sección se presentan los resultados relacionados con estas dos dimensiones.

Resultados

1. Características de las explotaciones PEL y rol del INC

La escala promedio de las explotaciones encuestadas fue de 157 hectáreas, lo que las ubica 31% por debajo del promedio nacional de los establecimientos remitentes (227 ha) según la Encuesta Lechera de 2019 (INALE, 2021) y 51% por encima del promedio de las explotaciones familiares remitentes del sector (103 hectáreas) (INALE, 2024). Si se consideran estratos según producción anual de leche, en los más bajos (hasta 280.000 litros), las explotaciones integradas al PEL igualan o superan el tamaño promedio nacional, mientras que esa relación se invierte en los estratos superiores de producción.

En cuanto a la evolución de la escala de las explotaciones beneficiarias, se observó un crecimiento en la superficie del 35% entre el ingreso al programa y el ejercicio 2020-2021 y una reducción del 27% de la superficie arrendada a privados, lo que da cuenta del efecto concreto del programa, que está orientado a sustituir arrendamientos en el mercado por arrendamientos al INC.

Las unidades productivas vinculadas al PEL presentan un nivel de productividad promedio (medida en litros de leche/ha de vaca masa)⁷ del 8% por encima del promedio de los remitentes a nivel nacional de acuerdo a la encuesta de INALE (2021) (6.490 lts/ha VM frente a 5.975 lts/ha VM) y un 40% más que los productores familiares remitentes (4.629 lts/ha VM) (INALE, 2024). Si bien el diseño de la evaluación no permite identificar cuánto de ese diferencial de productividad es atribuible a la incidencia del PEL, sí da cuenta de que las explotaciones vinculadas al programa se ubican en una trayectoria productiva virtuosa en relación con los estándares nacionales.

El 80% de las personas encuestadas destacó el rol del INC en el desarrollo de sus actividades, indicando que sin el programa habrían abandonado el sector. Este respaldo se refleja en una población de beneficiarias y beneficiarios directos que, en promedio, integran hogares de 3 a 4 integrantes y cuentan con un potencial relevo generacional, ya que entre el 67% y 47% de las respuestas indicaron esta posibilidad. Por su parte, más de la mitad de los emprendimientos realizó algún tipo de inversión después de ingresar al programa. El 50% realizó inversiones en infraestructura, tales como ampliación o mejora de la sala de ordeñe, sistema de efluentes, entre otros; mientras que el 57% lo hizo en maquinarias y equipos.

2. Uso del tiempo, participación y conformidad sobre la calidad de vida

Respecto al uso del tiempo, los resultados muestran que la mayoría de las personas (el 60%) destina más de 50 horas a la semana a actividades vinculadas directamente a la producción. Entre los varones, 68% declara esa carga horaria en esta categoría, y entre las mujeres el 47% (figuras 1 y 2). Ante la pregunta de si reciben alguna remuneración a cambio, el 87,5% de las personas responde de forma negativa.

Sobre la cantidad de horas semanales que destinan a actividades asociadas a la administración (trámites/gestoría) y/o registros productivos y económicos, el 49% del total de las personas destina menos de 4 horas, y, en segundo lugar, el 38% del total lo hace entre 5 y 20 horas. Del total de varones, el 50% destina menos de 4 horas y de las mujeres un 47% (figuras 1 y 2). Tampoco hay diferencias importantes entre la cantidad de varones (39%) y mujeres (37%) que destinan a estas tareas entre 5 y 20 horas semanales. De igual forma, el 90% de varones y mujeres no reciben remuneración a cambio.

Sobre el tiempo dedicado a las actividades domésticas y de cuidados, el 82% del total de varones destina menos de 20 horas semanales, donde el 56% dedica menos de 4 horas y el 26% entre 5 y 20 horas. En contraste, solo el 16% de las mujeres se encuentra en este rango de menor dedicación, el 11% destina menos de 20 horas y el 5% entre 5 y 20 horas (figuras 1 y 2). Sobre la remuneración a estas actividades, la única respuesta registrada fue negativa, de modo que no se registra ningún caso de remuneración por tareas domésticas y de cuidados.

En relación al trabajo fuera del establecimiento, las respuestas son similares, con el 22% de los varones y 21% de las mujeres dedicándose a esta actividad.

Figura 1

Fuente: elaboración propia.

Figura 2

Fuente: elaboración propia.

Sobre los aspectos vinculados a la participación y formación específica asociadas al emprendimiento, se encuentra que el 41% de las personas encuestadas participó al menos de una instancia en el último ejercicio. La participación de los varones fue superior, un 44%, mientras que entre las mujeres el 35% asistió al menos a una de las referidas instancias.

Sobre el nivel de participación en reuniones de asesoramiento técnico, el 86% participó al menos de una instancia en el último ejercicio. El 93% de los varones participaron por lo menos en una de estas reuniones en el último ejercicio, mientras que la participación de las mujeres fue menor, del 76%. La cantidad de reuniones a la que asistieron todas estas personas, en promedio, en el último ejercicio, fue de 18 jornadas. Adicionalmente, sobre la participación en la toma de decisiones de la unidad productiva, todas las personas responden de manera afirmativa.

Respecto a la participación en grupos u organizaciones rurales, la mitad de las personas que responden esta pregunta dicen participar en alguno de esos espacios. Se destaca la mayor participación de varones (64%) que de mujeres (36%).

Sobre el grado de satisfacción personal en relación con la calidad de vida, tanto en términos generales como específicamente con respecto a su emprendimiento, los resultados muestran una valoración general positiva. La mayoría de las respuestas indican un alto nivel de conformidad, ya sea bastante conforme o muy conforme (figuras 3 y 4).

La mayoría de las personas se sienten más satisfechas con los servicios de educación, salud y locomoción. El 88%, tanto de varones como de mujeres, expresa estar bastante o muy conforme con los servicios educativos. En cuanto a la salud, el 89% de los varones reporta un alto nivel de satisfacción, en comparación con el 82% de las mujeres que comparten esta percepción. Por otro lado, un 82% de las mujeres se muestra bastante conforme o muy conforme con el servicio de locomoción (tanto privado como público), mientras que solo el 79% de los varones tiene una opinión similar sobre este aspecto (figuras 3 y 4).

Respecto a las preguntas sobre el servicio de electricidad y las características de la vivienda, se observan algunas diferencias según sexo. Un 79% de los varones indica tener un alto nivel de satisfacción con su vivienda (muy conforme o bastante conforme), en comparación con el 72% de las mujeres que comparten esta percepción. En cambio, respecto al servicio de electricidad, el 76% de las mujeres expresa un alto nivel de conformidad (muy conforme o bastante conforme), mientras que solo el 61% de los varones opina lo mismo (figuras 3 y 4).

Por el contrario, los niveles de conformidad bajos (nada conforme o poco conforme) se registran con mayor frecuencia en las dimensiones caminería, esparcimiento, servicios de cuidado y conectividad. Entre el 22% y 24% del total de las personas responde alguna de estas opciones. En cuanto a la caminería, las respuestas son similares según sexo: un 25% de los varones y un 24% de las mujeres reportan un bajo nivel de satisfacción (nada conforme o poco conforme). Sin embargo, las diferencias más significativas según sexo se observan en la valoración de las actividades de ocio y esparcimiento, donde un 32% de los varones considera nada conforme o poco conforme y solo lo hace un 12% de las mujeres. En lo que respecta a los servicios de cuidado, el 21% de los varones se muestra poco conforme y el 25% de las mujeres nada conforme. Finalmente, en relación con el servicio de internet (conectividad), tanto móvil como fijo, un 25% de los varones está nada conforme o poco conforme, mientras el 18% de las mujeres está nada conforme.

Figura 3

Fuente: elaboración propia.

Figura 4

Fuente: elaboración propia.

Integrar la perspectiva de género en la medición de las desigualdades en la ruralidad

En los emprendimientos del INC, por lo general la unidad de producción y la unidad doméstica/reproductiva se encuentran imbricadas y es el propio grupo familiar el que aporta la mayor fuerza de trabajo para el desarrollo del emprendimiento, donde lo producido es destinado a la comercialización y para el autoconsumo del hogar. En este contexto, el trabajo doméstico no es remunerado y es generalmente invisibilizado, realizado por las mujeres del grupo familiar y concebido “de apoyo”, lo cual evidencia el lugar de segregación donde se lo ubica.

Las observaciones en las dinámicas diarias en los emprendimientos familiares del INC, y en particular las realizadas en el marco del proceso de evaluación de este programa, muestran que la división del trabajo según el sexo mantiene generalmente la expresión tradicional del patrón cultural, por el cual los varones son los responsables del trabajo productivo o de campo y las mujeres las encargadas de las tareas de cuidado y la reproducción del hogar. Incluso, cuando las mujeres declaran realizar actividades vinculadas a la producción, manifiestan que llevan a cabo tareas de “apoyo” o “ayuda” a la producción y presentan una alta participación en las tareas domésticas y de cuidados.

Los resultados de la evaluación indican una desigual participación en las tareas entre varones y mujeres. De este modo es posible confirmar el sesgo de género asociado a los roles que desempeñan las mujeres y varones en los emprendimientos rurales, en consonancia con los hallazgos de otros estudios (Batthyány, 2013; Mascheroni, 2021). Por un lado, los varones dedican más tiempo a las actividades de producción, 68% de los varones dedican más de 50 horas semanales a las actividades productivas; por otro lado, destinan menor tiempo a las tareas domésticas y de cuidados, el 82% de los varones dedica menos de 20 horas. En el caso de las mujeres, si bien predomina su participación en las actividades domésticas y de cuidados, un 32% destina entre 31 y 50 horas y un 32% destina más de 50 horas por semana. Así también participan en las actividades productivas, casi la mitad de las mujeres (un 47%) dedica más de 50 horas semanales.

Stolen (2004) ha sugerido que las formas de organización sexual del trabajo se traducen en relaciones jerárquicas que se trasladan más allá del hogar y condicionan el acceso de las mujeres a otros espacios y roles. Bajo esta perspectiva, la autora identifica que la asignación de tareas que impone a los varones el trabajo productivo (espacio público) y a las mujeres el trabajo reproductivo (espacio privado) favorece un trato diferencial entre las personas dentro y fuera del hogar. En esta dirección, y de acuerdo al alcance de los resultados de la evaluación realizada, es posible apreciar una desigual participación en las actividades de formación y participación entre varones y mujeres. Los varones presentan mayor participación, tanto en actividades de formación específicas vinculadas al emprendimiento, como en las asociadas al asesoramiento técnico y en grupos u organizaciones rurales.

Con respecto a la percepción sobre la calidad de vida también se visualizan diferencias según sexo, principalmente, en relación al acceso a los cuidados, donde, si bien varones y mujeres expresan bajos niveles de conformidad, más de un 25% de mujeres expresa estar nada conforme con el acceso a servicio de cuidados.

Otro punto a considerar es que, al momento de convocar a la visita predial para aplicar la encuesta de la evaluación se solicitaba que estuvieran presentes las dos personas que integraban la pareja, más allá de que fueran titulares del predio. No obstante, con frecuencia el equipo de la evaluación fue recibido únicamente por el varón, mientras las mujeres, cuando participaban, se involucraron en menor medida con las respuestas económico-productivas. Por otra parte, se percibía cierto disfrute por parte de las mujeres a la hora de responder cuestiones asociadas a la vida cotidiana y a la percepción sobre el acceso a los servicios, las condiciones de trabajo, las posibilidades de ocio y tiempo libre, entre otros aspectos de la calidad de vida en general. Tal como se aprecia en la sección anterior, el bloque de preguntas acerca de la conformidad con la calidad de vida era individual y se aplicaba a cada integrante de la pareja, al igual que las de uso del tiempo, participación y toma de decisiones. El uso de formularios autoadministrables promovía un espacio de comentarios más íntimos entre la pareja, en el que con frecuencia surgían bromas sobre la participación de cada uno en las tareas prediales y las del hogar.

En este sentido, y respecto a la titularidad de la tierra, debe recordarse que el 94% de estas adjudicaciones corresponden a varones y el 6% a mujeres, lo cual deja un escaso margen para realizar apreciaciones con enfoque de género sobre la relación entre el acceso a la tierra con la distribución en el uso del tiempo, la participación y conformidad respecto a la calidad de vida. De igual modo, otras investigaciones en los predios del INC han identificado que la titularidad de la tierra (el derecho a su uso mediante un contrato con el INC) o su propiedad (la posesión y posibilidad de disponer, dentro de los límites legales de la ley de colonización) configuran ejes que estructuran y organizan las relaciones sociales (Camors, 2023), lo cual daría lugar a continuar explotando esta relación de manera de profundizar el análisis acerca de los efectos de la titularidad en relación a las categorías mencionadas (uso del tiempo, participación, toma de decisiones y calidad de vida).

En este punto es indispensable señalar que el INC es una institución fundada en una ley, altamente jerarquizada y normativizada, centrada en la producción de la tierra, históricamente masculinizada (que excluía a las mujeres del acceso a la titularidad de la tierra mediante mecanismos culturales más que formales o institucionales) y cuyo imaginario se había construido sobre la figura del colono como sujeto beneficiario de la política (Camors, 2016). En esta figura de jefe de familia (en el sentido de proveedor del sustento del hogar, de productor y de trabajador) se canalizan todos los beneficios de las políticas, en tanto propietario de bienes y recursos asociados a la titularidad de la tierra y del ganado (Camors, 2024). Más allá de algunos cambios recientes asociados a la incorporación de políticas afirmativas de género que llevaron al reconocimiento y visibilización de las mujeres como sujeto de derecho, esta categoría de colono persiste asociada a esta representación simbólica de jefe de familia, principalmente entre el funcionariado del INC.

En el marco de la evaluación del PEL, se aprecia esta centralidad dada a la tenencia de la tierra y al vínculo entre titularidad de la tierra, trabajo productivo y participación. Sin duda existe una relación que se configura a través del vínculo administrativo institucional, mediado por el contrato de la tierra y las disposiciones derivadas del marco jurídico (aquellas que determinan derechos y obligaciones para el/a titular) y que se presentan quizás con mayor énfasis en el encuentro con los equipos técnicos del INC. Sin embargo, también se observa que la titularidad de la tierra ha ido moldeando las relaciones sociales e identidades de las mujeres y varones, reforzando esta asociación con el trabajo productivo.

Finalmente, estas apreciaciones permiten argumentar que, para situar las relaciones de poder desiguales en relación al acceso, distribución, uso y control de los bienes y los recursos, resulta necesario disponer de instrumentos de medición con perspectiva de género e interseccionalidad en la ruralidad (o perspectiva de ruralidad en temas de género). En relación con ello se plantean tres aspectos a considerar, algunos abordados en el estudio y otros que emergen como temas a continuar explorando. En primer lugar, resulta necesario enfatizar en las particularidades de los contextos rurales como espacios de análisis, puesto que hay especificidades que no se logran captar con instrumentos pensados para contextos urbanos (en particular cuando se aborda el uso del tiempo). En los últimos años, se han consolidado avances relevantes en las estadísticas de género a diferentes escalas.⁸ Sin embargo, no siempre han incluido una mirada interseccional que pueda captar la situación de las mujeres rurales (en plural). En segundo lugar, debe subrayarse la centralidad de abordar las desigualdades de género sobre el acceso a la tierra y los efectos de la seguridad de tenencia en las mujeres, que permita avanzar en la visibilización y el reconocimiento legal y social del vínculo de las mujeres con la tierra. Esto es clave para pensar cómo se han ido configurando las relaciones sociales y las identidades de mujeres y varones en torno a la producción, al trabajo (productivo/reproductivo) y a la titularidad de la tierra y de los recursos. De allí, deriva la posibilidad de contribuir con recomendaciones útiles hacia las políticas de acceso a la tierra para incluir la perspectiva de género que permita desarticular estereotipos de género. En tercer lugar, manifestamos la importancia de indagar sobre el uso y control de la tierra mediante el análisis de la participación, la toma de decisiones y el uso del tiempo al interior de las explotaciones agropecuarias. Esto permite diferenciar y dimensionar la contribución que realizan las personas que integran los emprendimientos familiares en la ruralidad, con el fin de captar la desigual distribución del trabajo remunerado y no remunerado y los efectos en las experiencias de vida y oportunidades de las mujeres.

El desafío es hacer visibles las desigualdades, dar cuenta de aquellos factores que plantean barreras de género y condicionan el acceso a derechos. El acceso a la tierra, la garantía de derechos seguros sobre su uso y la estabilidad en la tenencia, muestran diferentes efectos según las relaciones sociales y de género. Por ello, es indispensable incluir perspectivas con enfoque de género en la ruralidad que contribuyan a mejorar la comprensión de las dinámicas que afectan distintivamente a la población destinataria de las políticas públicas y ofrezcan una mirada interseccional de las desigualdades de género.

Consideraciones finales

A lo largo del artículo se presentaron y discutieron algunos de los resultados de la evaluación de un programa específico implementado por el INC para promover la estabilidad de acceso a la tierra en la producción familiar lechera en Uruguay. En lo que respecta a la escala y los niveles productivos, los resultados indican que las explotaciones crecieron en superficie, redujeron los arrendamientos en el mercado y presentan niveles de productividad por encima del promedio nacional. Debe destacarse que esto último, dado el diseño de la evaluación, no puede atribuirse ni exclusiva ni principalmente a los efectos del programa.

De acuerdo a la valoración de las personas encuestadas, el programa constituyó un factor fundamental para mejorar las posibilidades de permanencia en el sector. Esto se vio reflejado tanto en las respuestas sobre la importancia de acceder a la tierra a través del programa, como en las decisiones de inversión en infraestructura y maquinaria. Sin embargo, es importante destacar que no se puede identificar una relación causal inequívoca entre estos factores. No obstante, puede sostenerse que el programa constituye una contribución relevante a la sostenibilidad de la producción familiar lechera, en la conceptualización propuesta por Tommasino, García Ferreira, Marzaroli y Gutiérrez (2010, 2012), en la medida que aborda el problema de la fragilidad en la tenencia de la tierra que ha sido señalada como una de las principales restricciones de este sujeto social en el marco de la fuerte competencia intra e intersectorial por el recurso (Arbeletche, 2020).

Respecto al uso del tiempo en las explotaciones, las tareas vinculadas directamente a la producción son las que reciben más horas de dedicación. En este caso, los varones declaran una mayor proporción de tiempo en comparación con las mujeres. La mayor desigualdad de género se observa en las tareas domésticas y de cuidados, donde el 84% de las mujeres destina más de 20 horas, mientras que el 82% de los varones dedica menos de 20 horas semanales.

En relación con la calidad de vida se constata un alto nivel de conformidad en términos generales, especialmente respecto a los servicios de salud y educación. Los niveles de conformidad más bajos se encuentran en servicios de caminería, actividades de esparcimiento, cuidados y conectividad. Los varones expresan menor grado de satisfacción que las mujeres en las actividades de ocio y esparcimiento, mientras en los servicios de cuidados son las mujeres quienes muestran ligeramente mayor insatisfacción.

La experiencia de la evaluación permite sostener que el enfoque de género es crucial para visibilizar y medir desigualdades, en particular detectar los sesgos de género en la distribución del trabajo productivo y reproductivo en los emprendimientos familiares en lechería, así como en la participación en actividades extra prediales (espacio público). Demuestra también la necesidad de mejorar los instrumentos de medición y el relevamiento de información que permita profundizar en ejes de indagación. Por ejemplo, echar luz sobre la relación entre el acceso a la tierra, los procesos de sostenibilidad y el rol diferencial de las políticas públicas.

En este escenario, en el cual los avances en las estadísticas de género no han incluido una mirada interseccional que pueda captar más adecuadamente la situación de las mujeres rurales, hay un campo de trabajo muy fértil para continuar aportando elementos para mejorar las metodologías con enfoque de género y ruralidad. Precisamente, captar los efectos diferenciados de las políticas públicas según las relaciones sociales y de género permitirá abordar de mejor manera las desigualdades y aportar al diseño de políticas focalizadas con base en información que dé cuenta de estos procesos.

Roles de colaboración

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Notas

Información adicional

Recepción: 01 Noviembre 2024

Aprobación: 06 Febrero 2025

Publicación: 01 Abril 2025

Obra bajo Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional

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