Introducción

El presente artículo es una síntesis del trabajo desarrollado en la tesis de maestría en Trabajo Social de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), titulada “La agricultura familiar periurbana en Santa Cruz: historia, marginalidad y transformaciones territoriales”. En ese recorrido, se analizan experiencias territoriales de algunas localidades de la provincia en dos períodos centrales: 1970/1990 y 2000/2015. Para cada momento, se describe cómo la agricultura familiar [AF] provincial fue configurándose como sector productivo, diversificando prácticas y reorganizando sus bases sociales y técnicas, a la luz de las políticas nacionales de desarrollo rural.

Desde el punto de vista disciplinar del Trabajo Social, abordar este tipo de estudios es una manera de aportar a los debates académicos sobre la ruralidad y la agricultura familiar, ya que por diferentes factores estructurales,¹ se puede decir que no ha sido un tema recurrente o un campo de problematización prioritario dentro del Trabajo Social.

El desarrollo del trabajo se organiza en torno a dos momentos clave: en primer lugar, se examina la configuración territorial y las experiencias productivas —su organización productiva, sus vínculos con el Estado, las políticas de desarrollo y los organismos de ciencia y técnica, y sus estrategias de resistencia y adaptación frente a las transformaciones estructurales a nivel provincial— de la Agricultura Familiar entre 1970 y 1990, destacando las estrategias asociativas implementadas frente al desplazamiento comercial generado por las políticas de desregulación de los 90 y la presión urbana. En segundo lugar, se analiza la reconfiguración del sector a partir de los 2000 y la tendencia hacia el autoconsumo y la subsistencia, en el marco de la institucionalización de la AF como sujeto político bajo el paradigma del Desarrollo Territorial Rural [DTR].

Desarrollo del estudio

En vista de la invisibilización de la Agricultura Familiar santacruceña en las agendas de investigación locales, el estudio de tipo descriptivo buscó recuperar su trayectoria sociohistórica en vínculo con los procesos y políticas de desarrollo que se han gestado con la constitución del Estado moderno argentino. Para esto, metodológicamente se ha recurrido a un enfoque cuanticualitativo que combinó revisión bibliográfica, análisis estadístico y testimonial.

Respecto a las fuentes secundarias, se utilizaron registros del Registro Nacional de la Agricultura Familiar [ReNAF] en Santa Cruz, que aportaron datos globales actualizados sobre tenencia de la tierra, composición familiar, fuentes de ingreso, tipos de producción y modalidades de comercialización. También se consultaron otras bases de datos censales, estadísticas del ex- Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca de la Nación [MAGyP] y los Censos Nacionales Agropecuarios [CNA] de 1988, 2002, 2008 y 2018.

Por otro lado, la información primaria se construyó a partir de la trayectoria profesional de la autora en el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria [INTA] (Programa ProHuerta y Área de Desarrollo Territorial Rural), mediante observaciones, registros y sistematizaciones realizadas entre 2015 y 2020 fundamentalmente. Para esto, se optó por trabajar a partir del análisis de testimonios de cuatro productores familiares, fundadores de la “Asociación Frutihortícola y Afines de Río Gallegos”. La selección de estos entrevistados estuvo definida por su participación en la conformación inicial de la organización, de modo que el sesgo masculino de los entrevistados no ha sido elección de este estudio, sino que responde a cuestiones de referencias históricas, propias de la estructura original del espacio. El caso de Río Gallegos se reconstruyó a partir de un corpus testimonial elaborado en 2015 mediante entrevistas abiertas. Estos testimonios permiten acceder a las trayectorias de vida y productivas de los actores, sus vínculos con el territorio, sus estrategias de reproducción y su rol organizativo frente a los desafíos productivos, comerciales y políticos que enfrentaron a lo largo del tiempo. La asociación se constituye aquí como una experiencia clave que condensó procesos de ocupación del suelo periurbano, innovación técnica, participación institucional y disputa por el reconocimiento estatal del sector. La sistematización de esta experiencia posibilita comprender cómo los sujetos de la agricultura familiar articularon modos de hacer, racionalidades productivas, vínculos con el mercado y relaciones con el Estado y los organismos de ciencia y técnica como el INTA, gestando una identidad propia para la agricultura familiar santacruceña.

Por otra parte, se recuperaron también mediante encuestas cerradas en Puerto Deseado y Paraje rural Tellier (período: 2017, 2019-2022), testimonios de agricultores y agricultoras familiares de la zona, que complementan la información testimonial precedente y aportan a la síntesis del último apartado.

Recurrir a fuentes de información primaria fue necesario para reconstruir la complejidad de las transformaciones territoriales y su impacto en el desarrollo de la agricultura familiar santacruceña en particular, dada la escasez de fuentes secundarias disponibles que refieran al tema de estudio. A través de los testimonios se reconstruyeron los orígenes y antecedentes productivos, también se pudieron identificar los procesos de desarrollo tecnológico, la ocupación territorial y las reconversiones impulsadas por la incidencia de las políticas públicas de distintos momentos del desarrollo agropecuario, y las experiencias organizacionales frente al avance de un modelo modernizador de finales de los 70. Estos relatos permiten ver cómo, aún en contextos adversos, la agricultura familiar configuró espacios de innovación técnica, organización comunitaria y resistencia territorial.

Desarrollo

a. La Agricultura Familiar Periurbana santacruceña: la configuración de las zonas de chacras de Santa Cruz

El desarrollo de la horticultura periurbana santacruceña está fuertemente ligado con la emergencia de la ganadería ovina y la influencia de las medidas agroexportadoras, pero fundamentalmente con los sucesos que datan de principios del siglo XX, relacionados con la reorganización nacional que desencadena el proceso de expropiación de las tierras a los originarios, conocido como “La conquista del desierto”. Las preocupaciones del gobierno de la época por sostener la soberanía sobre las tierras tomadas, exigió el desarrollo de una ingeniería territorial que garantizara un sistema articulado de producción, poblamiento y control, tanto sobre las fronteras con Chile como sobre el avance de los pueblos originarios.

En Santa Cruz, hay varios poblados que emergen o se refundan bajo esta ley, pero el caso Río Gallegos resulta emblemático por las contradicciones que expresa desde sus orígenes sobre el uso del suelo urbano y el uso del suelo agronómicamente apto y productivo. A partir de la promulgación de la Ley 817 (o "Ley Avellaneda") en 1876, cuyo objetivo era fomentar y controlar la inmigración, la “Ley General de Tierras” en 1903 y la “Ley de Fomento de los Territorios Nacionales”, sancionada en 1908, se fomenta el poblamiento del territorio patagónico y se plantea el desarrollo la agricultura para distintos puntos de la provincia. En este contexto, el gobierno adoptó el modelo de las colonias pastoriles o poblados costeros, donde la chacra se estableció como el patrón fundacional,² tanto territorial como urbano (Pastor & Bonilla, 1963, en Kingsland, 2012).

Pasaron al menos dos décadas hasta que varios asentamientos en Santa Cruz surgieron o se reestructuraron bajo estas leyes³ como poblados agrícolas. De acuerdo con registros de Cepparo (2013), se identificaron varias experiencias que se fueron ensayando sobre el uso agrícola del suelo. En 1921 se fundó la Colonia Leandro N. Alem (actual Perito Moreno y Los Antiguos), donde se ubica uno de los mayores centros exportadores de cerezas de Argentina, sin embargo, no será hasta el año 1924 que se aconsejó la reserva de estas tierras para agricultura, aunque la traza urbana se realizó muchos años después, entre 1939-1940 (Consejo Federal de Inversiones [CFI], 2021, p. 20); en 1924, se delimita por primera vez la Zonas de Chacras en Río Gallegos, destinada a abastecer con productos frescos y forrajes a la población local, fue primer ejemplo de planificación formal de producción para el consumo interno (Cepparo, 1991); y el caso también de Puerto Deseado y del poblamiento rural del Paraje Tellier (1880) en cercanías de Puerto Deseado —que concentró a una docena de colonos dedicados a la agricultura y a la producción de forrajes para estancias de la región (Lenzi, 1980)—. Aunque no resultaron todas en una alternativa viable y sostenible en el tiempo, sentaron precedentes para la emergencia de algunos agrupamientos productivos de relevancia provincial de los que se desprenden las primeras referencias sobre la configuración de la Agricultura Familiar santacruceña.

El caso de Río Gallegos resulta particularmente significativo debido a las contradicciones iniciales que manifestó respecto a la delimitación entre el suelo de uso urbano y aquel considerado productivo o apto para la agronomía. Hacia 1921, por Decreto se dispuso qué tierras fiscales se destinaban a la producción agrícola. Bajo este cuadro normativo, se crea la Colonia Mixta de Río Gallegos, un espacio contiguo al pueblo homónimo que comprendía 18 lotes con una superficie promedio de 25 hectáreas cada uno, y que tendrían el propósito de favorecer el desarrollo de cultivos en combinación con la ganadería de las áreas rurales circundantes (Cepparo, 2013, p. 145). Sin embargo, tres años más tarde, en junio de 1924, se emite un segundo decreto mediante el que se produce el deslinde de esas primeras chacras. Se determina que la superficie uniforme para todos los municipios del país sería de 8.000 ha. Esto redujo considerablemente la extensión de las tierras que iban a destinarse al núcleo urbano y a su cinturón de aprovisionamiento inmediato (p. 146). Para 1939, el proceso de retracción continúa. Mediante una serie de medidas impulsadas por la Dirección de Tierras y Colonias, en sintonía con las iniciativas de corte nacionalista de los gobiernos militares de la década de 1940, parte de las zonas reservadas a la producción agrícola fueron progresivamente recortadas. Las demarcaciones sobre la margen del río Chico y otras fracciones de la denominada Pampa del Oeste, destinadas mayoritariamente a tambos, granjas y quintas, debieron ser cedidas a organismos estatales nacionales, provinciales y a las Fuerzas Armadas (p. 149). Por aquel tiempo, el interés del gobierno nacional por intervenir y consolidar su presencia en el desarrollo de determinados territorios desarticuló la lógica que había orientado la reorganización del espacio santacruceño, afectando de manera directa la proyección y el desarrollo de la agricultura periurbana en la región.

La situación de redimensionamiento, relocalización y/o retracción del sector productivo frente al avance de las urbes, es algo que atraviesa la configuración de estos complejos productivos. Así, por ejemplo, Alicia P. Cáceres (2012) dan cuenta de que a partir de la década de los 80, la superficie destinada a la denominada “Zona de Chacras” de Río Gallegos, continúa transitando una pérdida de superficie destinada a la producción. El crecimiento poblacional, traccionado por el desarrollo de la explotación del carbón en la Cuenca de Río Turbio, impactó demográficamente en Río Gallegos. Dado que el acopio y embarque era por el puerto de esta localidad, así como el asentamiento de los campamentos de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) que comenzaba la explotación incipiente de hidrocarburos (Cáceres, 2012, p. 5) generaron la presión suficiente para que el Estado municipal dispusiera de las tierras fiscales más allá del Ejido o de la zona de sub-lotes originalmente demarcadas para el desarrollo de la ciudad.⁴

La presión urbana sobre las zonas rurales y semi rurales o periurbanas, vuelven a conducir a la fragmentación del suelo agrícola, así como a su progresivo desplazamiento hacia zonas cada vez más desprovistas de cualidades agronómicas.

El crecimiento sostenido de las urbes se dio en toda la provincia y su avance sobre las zonas productivas —periurbanas— de las localidades, planteó cambios estructurales en la organización del sector de la Agricultura Familiar. Como correlato de este proceso, los gobiernos locales, tomaron decisiones aleatorizadas mediante las que intentaron resolver los problemas asociados a la planificación y a la expansión de los límites de urbanización sobre los espacios productivos (Musci et al., 2019). La reorganización no estuvo mediada por consideraciones vinculadas a las características agronómicas del suelo, ni por iniciativas de carácter prospectivo en relación con el desarrollo agroproductivo de las localidades. La presión demográfica y la tensión con el sector productivo condujo a resolver la reubicación de las zonas de chacras en espacios ambientalmente críticos. Casos como el de Río Gallegos, se advierten a través de procesos similares en otros puntos de la provincia.

El caso de Puerto Deseado evidencia con claridad la correlación existente entre el crecimiento de las áreas urbanas y las transformaciones en las dinámicas de ocupación y uso de la tierra con fines productivos. Hacia finales de la década de 1980 y comienzos de los años 1990, la población de esta localidad experimentó una significativa expansión demográfica: el número de habitantes se incrementó en un 43 %, frente a crecimientos del 16 % y 7 % registrados en las décadas de 1960 y 1970, respectivamente (Instituto Nacional de Estadística y Censos [INDEC], 2010). Este aumento poblacional provocó, hacia fines de los años ochenta, el desplazamiento de los límites del área productiva hacia el noreste, impulsando la relocalización de los emprendimientos familiares destinados al autoabastecimiento de animales de granja. Con el avance de la urbanización, el municipio dispuso el retiro de este tipo de producciones del ejido urbano y asignó finalmente, a 5 km del centro de la ciudad, una superficie de 500 ha para la reubicación de los primeros emprendimientos chacareros, dando origen a la actual “Zona de Chacras de Puerto Deseado” (Lipka, 2020). Según información del área de Catastro municipal, hacia el año 2008 el municipio volvió a registrar una nueva entrega de terrenos a familias productoras en esa misma zona, aunque con diferencias significativas respecto de las superficies establecidas entre 1987 y 1994, inclusive. Durante ese período, el tamaño de las chacras se redujo de manera progresiva, pasando de 4 ha a superficies de 1 ha o incluso de ½ ha (SsAF e INTA, 2017).

Una situación similar se observa en el valle de Perito Moreno, ubicado sobre las márgenes del río Fénix. Atravesado por cambios estructurales en las últimas décadas, este espacio presenta procesos análogos a los registrados en Puerto Deseado. Tal como se ha señalado previamente, durante los años setenta y ochenta, y dadas las condiciones naturales propias de las áreas de valle, esta zona constituyó un importante proveedor de forrajes y hortalizas tanto para la localidad como para los establecimientos ganaderos del entorno. Sin embargo, el crecimiento poblacional derivó en la expansión del ámbito urbano sobre espacios productivos, lo que modificó los tipos de producciones desarrolladas y afectó la productividad general del área.

Este proceso decantó en el pasado reciente, en la entrega de nuevas tierras a AF en el ejido municipal para destinarlas a parcelas productivas, las cuales presentan limitaciones estructurales (falta infraestructura de riego, suelos con problemas fisicoquímicos, falta de red eléctrica, etc.) para la actividad agropecuaria. Las producciones tradicionales del valle (frutihorticultura y forrajes) se desarrollan así en las áreas más antiguas, mientras que las actividades de granja (cerdos y aves), en activo crecimiento, se llevan adelante en los nuevos sectores incorporados como chacras. La superficie promedio de las chacras de este valle es de 6,5 ha, aunque el 72% de las mismas no supera las 1,5 ha (Roa y col., s/f) (Arrascaeta et al., 2019, p. 56).

La configuración histórica de las zonas de chacras en Santa Cruz se define por una tensión estructural entre el suelo productivo y el avance urbano, conviviendo a la vez con una heterogeneidad de sistemas productivos —ganaderos extensivos, mineros extractivos—. Esta presión ha provocado la fragmentación progresiva del suelo agronómicamente disponible, y su ocupación con otras finalidades, generando el consecuente desplazamiento de las comunidades productoras hacia zonas ambientalmente críticas. En este contexto, el espacio periurbano se va consolidando como un "territorio de borde" sometido a procesos de constante valorización económica y disputa geopolítica por los usos contrapuestos sobre el mismo (Göites et al., 2020, p. 10).

b. El desarrollo del sector hortícola de Río Gallegos: la estrategia asociativa como alternativa al desplazamiento comercial

Desde la década de 1970, las pequeñas áreas de chacras cultivadas en el noroeste, centro y sureste del territorio provincial mostraron un incremento en la producción de sus unidades. Los datos cuantitativos obtenidos en 2023 a través del sitio oficial del ex-Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca de la Nación (MAGyP) muestran que, aunque oscilante, la superficie cultivada mostró una tendencia creciente hasta alcanzar un pico de 2.819 hectáreas en la campaña 1979-1980. Los cultivos predominantes eran la avena y la papa. Sin embargo, a partir de 1980, la superficie comenzó a disminuir, sufriendo una caída abrupta hacia 1990, cuando se registraron unas 600 hectáreas en producción. Según el informe coordinado por Kingsland, dirigido por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación en 2012 a través de la Secretaría de Política Económica, Dirección Nacional de Preinversión (DINAPREI), señalaba que

los últimos datos relevados (temporada 2001/02), la provincia posee una superficie total de 28 ha destinadas a la producción hortícola, de las cuales 10 ha bajo cubierta y 18 ha sin cobertura o a campo abierto. Los productos hortícolas que se destacan son ajo, lechuga, frutilla y fruta fina abarcan el 90% de la superficie implantada (...) En la temporada 1997/98 existían 137,6 ha cultivadas mientras que la temporada 2001/02 se cultivaron 18 ha, registrando una disminución del 87% (Kingsland, 2012, p. 38).

El proceso hiperinflacionario de mediados de los 80 y la presión urbanística, generó embates sobre el desarrollo de los predios hortícolas. Hacia los 90, con la implementación del plan de la convertibilidad, la situación se vuelve ambigua. Por un lado, los testimonios recuperados en Río Gallegos reproducen una mirada oportunista del “uno a uno”, pero por el otro señalan impactos en las posibilidades de venta del grupo de productoras y productores. Con la equiparación del valor del peso al dólar, se sostuvieron eventualmente los valores de los insumos utilizados por la actividad, y facilitó el acceso a otros bienes de capital, se accedió a maquinarias e insumos como tractores, semillas o plásticos para la construcción de coberturas de forzado. Sin embargo, el crecimiento productivo tuvo sus restricciones. Parte de esto se encuentra en algunos de los relatos de los integrantes de la primera comisión directiva de la Asociación de Productores de esa localidad:

del ‘78 al ‘83 en realidad era un hobby. A partir del ‘83 con el invernaderito funcionando... fuimos viendo que las cosas iban andando… En ese momento, que fue el año ‘94, fue la época buena de las chacras, cuando se vendía un paquete de lechuga a un peso y no se tenía en cuenta que ¡un peso era un dólar!... en ese momento, un pie de madera valía 80 centavos, o sea, valía menos que un paquete de lechuga, por eso también se pudo llegar a hacer una hectárea de invernaderos… Pero fue solo ese periodo, 94-95-96 después ya se calmó... cuando éramos seis o siete productores, vendíamos bien. Pero después, cuando ya todo el mundo empezó a ver que era un negocio rentable, todo el mundo quería tener una chacra para vender lechuga, ¿y qué es lo que hizo esto? hizo que se saturara el mercado y bajó el precio: de un peso bajo a 40 centavos. Y claro, los consumidores tenían muchas más opciones (Testimonio de C., 2015).

El buen desarrollo que había traído la época pujante de la convertibilidad había permitido abrir los canales de abastecimiento interno más allá de las chacras o las quintas, esto generó todo un cambio en el plan de las/os AF, sobre todo sobre la organización de las unidades y del sistema productivo en su conjunto —infraestructura, manejo, contratación de fuerza de trabajo extra predial, ampliación de redes comerciales, logística—. Sin embargo, tal como se advierte en el testimonio de C, la diversificación que promovió este período auspicioso también expone las contradicciones de la desregulación y la intensificación vía la modernización tecnológica del sector primario nacional. Un punto relevante, es que, si bien en el testimonio se menciona la ampliación del volumen de la oferta local por las condiciones favorables y el correlato sobre el incremento de la competencia entre pares, un aspecto que otorga mayor tensión y criticidad a este momento, es hacia mediados de 1990, cuando la extensión de las rutas pavimentadas que interconectan al noroeste del país con el sur de la Patagonia, posibilita la llegada de los camiones refrigerados de esa zona. Además de incorporarse al mercado local un volumen de productos de menor costo y con mayor frecuencia, impacta directamente en la reducción del precio final de venta en la góndola, y en los volúmenes de productos locales adquiridos por las cadenas tradicionales de mercado. Tal como señalaba el testimonio del entrevistado T:

con un kilo de lechuga que provenía del norte, los supermercados la venden acá y ya pagaban el cajón de 15 kilos completo que llegaba (...) En esa época necesitaban volumen para que les compense el viaje hasta acá, o sea, ellos tenían que traer mucha cantidad de lechuga para llenar el equipo del camión. Entonces, qué pasa, a nosotros nos seguían comprando por una cuestión de “compromiso social”, pero nos compraban menos cantidad. Nos achicaron el espacio de venta. Nunca nos dejaron de comprar, pero te ponían cinco cajones con lechuga del Norte y nos dejaban un cajón a nosotros con lechuga (...) Pero ¿qué pasó?, cómo la gente la seguía buscando, le terminan recargando el 200%... De este modo, terminaban haciendo crecer más la venta de la lechuga del Norte (Testimonio T., 2015).

Este desplazamiento del sector hortícola por los productos de otras economías regionales se da en casi todos los puntos de la provincia que funcionaban con abastecimiento directos de las zonas de chacras. Hasta antes del ‘95 recuerda el entrevistado, los productos se podían vender porque la competencia del norte no llegaba con frecuencia a los supermercados, y además eran transportados en camiones sin refrigeración. Las jaulas con las verduras se transportaban en las cajas de los vehículos tapadas con lonas, lo que hacía que lo que llegaba estuviera en malas condiciones. Aun cuando había diferencias entre los 7 u 8 productores que se habían asentado en la zona, las posibilidades de abastecimiento se presentaban. Sin embargo, paradójicamente, la mejora en los transportes y en los caminos nacionales hacia el sur impactó de lleno sobre la producción local.

En el plano agrario, los cambios introducidos por la política neoliberal profundizaron la crisis de las economías regionales y agravaron las condiciones de producción de los pequeños productores y minifundistas (Manzanal, 2009). Los procesos de desregulación sobre la oferta y demanda de los mercados, y la intensificación y tecnificación agraria en zonas del país con mejores condiciones edafoclimáticas, condujeron a la emergencia de un abrupto volumen productivo de las unidades agrícolas del noroeste argentino, que desbordó los mercados de su región y condujo su expansión hacia el sur argentino. Esto trajo el decrecimiento de la actividad santacruceña, exigiendo a las/os AF pensar en estrategias para su sostenimiento.

En esta etapa, se acentúan las diferencias entre las condiciones y medios de producción de los agronegocios y de la AF. Los testimonios refuerzan la tendencia política de los 80 a favorecer estrategias de promoción del asociativismo y la autogestión de los emprendimientos productivos como la opción más propicia para abordar las desventajas. Dentro de las experiencias colectivas que se han mencionado en los testimonios, lo primero que el grupo de Agricultores/as intentó fue crear una Sociedad Anónima, pero las diferencias de intereses particulares y estrategias individuales lo impidieron. Como segunda propuesta se impulsó la creación de una Asociación Productora. La figura asociativa más vinculada a fines sociales y no mercantiles o de lucro directo, ofreció un marco más flexible y adecuado para las condiciones del momento. Entre el ‘94 —año de constitución formal de la Asociación— y el ‘98 se impulsaron estrategias para promover la comercialización local. Uno de los proyectos más ambiciosos impulsados fue la creación de un mercado concentrador provincial que fuera capaz de competir con las cadenas de distribución nacionales. Sin embargo, tras realizar un estudio técnico, se mostró la inviabilidad de la propuesta por varios factores: la escala y volumen de producción limitado y el carácter estacional de la producción; los costos logísticos elevados; la falta de diversificación del sector; y la escasa madurez asociativa, dificultaban los acuerdos de precios sostenidos.

Estas dificultades motivaron la redefinición de los lazos institucionales con instituciones de ciencia y técnica como era el INTA.

decidimos enfrentar la problemática e ir a plantearle al INTA esto, porque el INTA no existía para lo que era agricultura (…) se fue trabajando poquito a poquito y se empezó tratar los temas de agricultura (T. testimonio personal, 2015).

Característico del periodo transferencista⁵ precedente, la postura de los asociados se redirigió hacia la gestión de estrategias que potenciaran técnicamente los rendimientos productivos de los sistemas: incrementar la escala y diversificar la producción. Así se gestaron las primeras experiencias de producción comunitaria vía la innovación técnica y tecnológica en cultivos hortícolas con acompañamiento del INTA. Su intervención representó un accionar en sintonía con las iniciativas de organismos internacionales que se venía gestando a nivel país. La estrategia que proponía esta programática, apuntaba a asistir situaciones de emergencia social, pero también a promover mediante un cambio en las metodologías de organización del sector, una reconversión de sus modos de producción.

En línea con estos procesos, hacia 1996 el INTA de Santa Cruz y su par provincial, el Consejo Agrario Provincial (CAP), diseñaron e intentaron promover el Programa de Desarrollo de la Agricultura en Santa Cruz. Este programa apuntaba a poner en valor las características geográficas de Santa Cruz como una alternativa en la generación de productos diferenciados (frutihortícolas, semillas y/o flores) y en contra estación a mercados internacionales del MERCOSUR y del hemisferio norte.

La estrategia promovía el crecimiento de la superficie agrícola cultivada y, operativamente, se orientó la producción hacia los mercados que presentaban oportunidades comerciales para los productos de la provincia. Para esto, se concentraron esfuerzos en generar productos de alto valor por diferenciación de procedencia con certificación de calidad, y definir tecnologías más avanzadas para alcanzar mayores índices productivos bajo el concepto de sustentabilidad ecológica. También implicaba promover formas asociativas para la comercialización e industrialización de la producción, así como crear la infraestructura mínima indispensable para asegurar procesos de post cosecha y comercialización; establecer mecanismos de asistencia financiera y técnica; generar mayor protagonismo institucional mediante el establecimiento de normas y legislación para la conservación del recurso natural, la sanidad vegetal, y el uso agroquímicos; y capacitar para el desarrollo empresarial a los productores y fuerza de trabajo especializada (INTA, 1996, p. 4).

En este marco, los primeros desarrollos se orientaron a la producción y exportación de bulbos de tulipanes y semillas de espinaca a Holanda y Dinamarca respectivamente. Asistido por los organismos técnicos, el grupo productivo trabajó en la readecuación de las necesidades técnico-productivas de los sistemas.

El desarrollo técnico fue innovador, pero las condiciones reales de producción limitaron su extensión. En posición de desventaja, las/os productoras/es enfrentaron una serie de eventualidades en transporte y la logística, que los retiró rápidamente del mercado nacional e internacional. En este sentido, las iniciativas colectivas, aunque innovadoras, no lograron registrar la sostenibilidad deseada por la Asociación, como tampoco revertir las presiones del mercado del “norte”, de modo que las pequeñas experiencias que se habían gestado fueron perdiendo impulso, y quedaron como eventuales hechos anecdóticos.

El declive afectó la dinámica de la organización, e incluso en algunos casos generó una clara retracción sobre la ocupación y propiedad de la tierra, registrando testimoniales en los que se manifiestan claros intentos por volver a subdividir los terrenos adquiridos durante los 70, y lograr ingresos a través de la venta de las tierras —promovido por la presión urbana—.

Frente a este contexto, surgen procesos necesarios de reconversión individual: algunos mencionan el vuelco hacia el procesamiento y envasado de verduras en fresco, otros hacia la floricultura; también se relevan cambios más severos donde la actividad cambia completamente yendo desde la pesca hacia la cría de gallinas ponedoras o pollos parrilleros, o la cría de cerdos.

Los procesos de diversificación individual expresan un giro necesario pero fragmentado, donde la reconversión aparece como respuesta a la presión estructural del mercado y al desgaste de las estrategias colectivas. Por otra parte, la figura del/la “técnico/a” o de los organismos de ciencia y tecnología como el INTA, fue reconocida como catalizadora de cambios. Sin embargo, las condiciones estructurales para escalar y sostener estos procesos limitaron el desarrollo previsto. Con esto como trasfondo, desde fines de los 90 la actividad productiva de los periurbanos santacruceños transitará hacia un amesetamiento y, como se ha visto en datos anteriores, de retracción de la superficie productiva. Si bien persistirán puntos estratégicos como Los Antiguos, Valle del Río Chico, Gob. Gregores, los destinos de las unidades productivas estarán más ligados con la autoproducción y subsistencia de las unidades productivas familiares (urbanas y periurbanas), que al abastecimiento interno de los centros urbanos en los que se emplazan.

c. Debates en torno al sector de la Agricultura Familiar: cambios hacia la primera década del 2000

Después de la crisis de 2001/2002, los sistemas periurbanos recobran cierta dinamización en respuesta estratégica a la crisis socioeconómica. La emergencia y proliferación de asentamientos urbanos y periurbanos que incorporan actividades de tipo hortofrutícolas para autoabastecimiento está asociado a un proceso de “agriculturización” de las ciudades, que tiene como base, el empobrecimiento progresivo de las personas y la expulsión provocada por políticas de ajuste del mercado tradicional de bienes. Soler Montiel (2009; 2010a; 2010b), señala que, a nivel global, el desarrollo de pequeñas parcelas productivas en espacios urbanos o cercanos a las ciudades, son una estrategia que conduce hacia la posible reinserción de las poblaciones más pobres al circuito de abastecimiento para el consumo básico de alimentos, configurando una organización en forma de redes colectivas de producción, intercambio y consumo, que les posibilita mantenerse en los márgenes de la economía.

Aunque persisten y coexisten formas de producción familiar como las caracterizadas en el punto anterior, el periodo de poscrisis muestra un incremento de espacios familiares fuertemente ligados con la producción de alimentos para el autoconsumo. Para 2018, según datos relevados por la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación [SAGyP], se registró que en la provincia los espacios hortofrutícolas pasaron de 990 unidades en el 2016 a 2.606 unidades en 2018, lo que representó un incremento de más del 250%. Por otro lado, en la temporada 2020/2021, la actividad desarrollada por técnicas/os y promotoras/es del INTA a través del ex-programa “ProHuerta” en Santa Cruz, registró la instalación de aproximadamente 5.150 huertas en toda la provincia y apuntan a señalar que más del 95% del total de las huertas se concentra en zonas urbanas y periurbanas del territorio. Aunque no se registraron las superficies, es significativa la tendencia al crecimiento de las unidades con producción. Hacia el 2019 las producciones familiares intensivas dedicadas a distintas actividades (agrícolas, ganaderas y/o forestales), asentadas en localidades de la zona norte de la provincia, aunque con niveles productivos diferentes entre ellas, llegaron a ocupar casi 4.000 ha de las 51.941 en valles y cordones periurbanos (Arrascaeta et al., 2019, p. 54).

En la misma línea se pueden mostrar datos territoriales de un trabajo de relevamiento llevado adelante por el INTA en 2020 en la zona de chacras de Puerto Deseado y Tellier. Se registró que sobre una muestra de 42 unidades productivas ubicadas en la zona periurbana (un 50 % aproximadamente del total de los establecimientos asentados hasta ese año) el 100% mantenía alguna proporción de sus espacios ocupada con producción hortícola, el 88% criaba algún animal de granja (aves o cerdos) y un 50% se dedica a la producción frutícola. De estos valores, las cosechas anuales de cultivos que se denomina “huerta mercado”⁶ rondaron en promedio los 8,79 kg de hortalizas variadas por unidad, y para el caso de las producciones de fruta, los 25 Kg promedio por establecimiento. Por otro lado, a diferencia de la hortofruticultura, la cría de animales de granja se ha integrado mejor a los canales cortos de comercialización. En el caso de la producción porcina de ciclo (cría, recría y engorde) junto con la producción avícola han sido de las producciones que más han crecido entre los establecimientos familiares. Según datos oficiales de la SAGyP, entre 2010 y 2016 la ex secretaria de Agricultura Familiar, Campesina e Indígena [SAFCI] de esta provincia tenía un registro en 6 departamentos provinciales de un total de 105 núcleos de la agricultura familiar (NAF) que declararon realizar algún tipo de cría o recría de animales de granja. De ese total, dos de las producciones principales que registraron el mayor porcentaje fueron los núcleos dedicados a la producción avícola (35%) y la producción porcina (16%)⁷ (Lipka, 2025, pp. 73-74).

Estos volúmenes expresan que la producción de alimentos frescos está expresando un gran potencial, pero no una capacidad de abastecimiento sostenida para dinamizar circuitos próximos de comercialización, dejando a la vista el fuerte sentido de autoabastecimiento que caracteriza a estos sistemas productivos familiares. El/la productor/a familiar poscrisis construye su identidad anclada a una producción de subsistencia, integran familias con una corta historia como productoras en la zona, con poca experiencia en el ejercicio del trabajo asociativo, y atravesados por problemas críticos. Es un sector en formación, que, aunque en cierto modo desordenado en sus asentamientos y modos de producir, significa un emprendimiento para la generación de ingresos, aunque estos no sean los principales. Estas unidades, donde familia y producción conviven, priorizan el consumo propio antes de comercializar excedentes, fortaleciendo la autonomía, la agrobiodiversidad y el arraigo territorial (Muro et al., 2019)

A pesar de las limitaciones estructurales, como la deficiencia del riego, su asentamiento en zonas de suelos empobrecidos, el bajo nivel de capitalización y una escasa infraestructura para la producción, se consolida como un sujeto productivo con racionalidad distinta a los modelos de los 70-90: menos tecnificado, más fragmentado, pero con una fuerte impronta comunitaria y territorial. No obstante, alberga similitudes, continúan ocupando espacios transicionales entre el campo y la ciudad —zonas de chacras—, que cobran relevancia por su efecto no sólo en términos de producción y abastecimiento localizado de productos primarios, sino también por su potencialidad en la generación de empleo, el desarrollo del agregado de valor en origen, la dinamización de las economías locales, y, sobre todo, por su importancia en la ampliación y promoción de la seguridad y la soberanía alimentaria, así como también en la provisión de servicios ecosistémicos (Göites et al., 2020, p. 9).

d. Reflexiones y análisis sobre la categoría Agricultura Familiar y los cambios introducidos a partir de los 2000

Esta reconfiguración se da en un contexto de significativos cambios institucionales en la que la Agricultura Familiar como sujeto social recobra interés conceptual y político. Hacia principios del 2000 se van introduciendo debates que tensionan las determinaciones económicas que históricamente definieron la construcción de los sujetos del desarrollo agropecuario y de los agricultores familiares en particular:

La superficie reducida de tierra y el uso de trabajo familiar se emplearon para tipificar la categoría, y constituyeron los criterios de selección de beneficiarios de los programas de desarrollo rural de la década de 1990: PSA (Programa Social Agropecuario), Prodernea y Prodernoa (Programas de Desarrollo Rural de las Provincias del Noreste y Noroeste Argentino). Estos atributos hacían hincapié en la pobreza y en la inserción periférica de los pequeños productores en la economía. (Schiavoni, 2010, p. 44).

Durante 1990, la modernización sectorizada benefició principalmente a productores medianos capitalizados que pudieron incorporar las tecnologías transferidas, llevando a la marginalidad a un sector de pequeños y medianos productores no capitalizados, lo que generó una crisis en los esquemas de desarrollo rural promovidos. El tamaño de la explotación y el nivel de capitalización —por posesión de medios productivos (maquinarias)— eran los criterios para definir los destinatarios de las políticas⁸ de compensación implementadas.

La adopción de estrategias basadas en el crecimiento económico y la transferencia tecnológica generadas en los países del “centro”, componentes esenciales del paradigma desarrollista, pronto manifestó sus límites al no tener en cuenta la heterogeneidad del territorio y la complejidad de actores sociales, sus significados y estrategias de vida. Esta crisis condujo a un replanteamiento crítico del papel del Estado, con una particular reconfiguración de la planificación rural, que cuestionará visiones homogeneizantes sobre el desarrollo agropecuario.

La introducción del paradigma del Desarrollo Territorial Rural (DTR), vinculado a temas y acciones del desarrollo endógeno, gestión estratégica de ámbitos locales, participación y territorio (Nogueira y Urcola, 2014), incorporó al proceso de análisis la multidimensionalidad y la multiactoralidad de la realidad socioproductiva de los territorios, así como la de amplia escalaridad (INTA, 2007; Manzanal, 2005).

Desde esta mirada se inició un camino institucional que apuntó a superar la valoración sectorizada, mediada por indicadores económicos como el de rentabilidad y/o productividad, y encauzar las discusiones hacia la complejidad de los territorios donde se desarrollaban los sistemas de producción. En el DTR, uno de los actores protagónicos del desarrollo rural será —por presencia o ausencia— el Estado y, por otro lado, una diversidad de actores locales que comienzan a aglutinarse bajo la categoría de agricultura familiar, una noción más abarcadora respecto de la de pequeño productor o minifundista que hacían hincapié en las condiciones de pobreza o escasez (predial o de capital) (Urcola, 2019, p. 51). Se establecen las bases para la integración de un grupo heterogéneo de sectores productivos que tiempo atrás la política los nominaba como “desfavorecidos”: pequeños productores, campesinos, minifundistas, indígenas, chacareros, productores de autoconsumo (Manzanal y Schneider, 2011) La emergencia de esta diversidad de sujetos y prácticas en el medio rural, complejizaron una realidad que a priori tendía a simplificarse.

Con el cambio de ciclo político e institucional en 2003, y con la influencia de Brasil en la agenda del Mercosur, los debates académicos y sindicales en el país vecino se trasladaron a la región. Los intercambios entre ambos espacios y la experiencia asociativa que habían acumulado las ONG rurales brasileñas colocaron en el centro del debate las limitaciones de la modernización agrícola y la evidente crisis de las/os agricultoras/es —tecnificados— a finales de los 90. La influencia en el país vecino de los procesos del movimiento sindical campesino de la era industrial francesa (Servolo de Medeiros, 2001; Schiavoni, 2010), llevó a un aumento de intercambios y debates a distintos niveles —institucionales, académicos, organizacionales— instalando la discusión sobre la importancia de los llamados “pequeños productores” en el desarrollo de la economía de las ciudades más allá de los excedentes o rendimiento productivos. En la misma línea, en Argentina la introducción de la denominación ocurre en un contexto de crisis de los agricultores familiares pampeanos y coincide con una estrategia de expansión territorial de la actividad gremial de la FAA (Schiavoni, 2010, p. 46), que luego —2008— será asumida de forma autonomizada por el Foro Nacional de la Agricultura Familiar (FoNAF) y otras organizaciones como el Frente Nacional Campesino. La presión de los sectores gremiales condujo al Estado argentino en 2004 a adoptar rápidamente la nomenclatura generada a nivel regional, de modo que se amplió la base social y se reconocieron las problemáticas del sector como parte de la agenda pública estatal. Al respecto Urcola señala que, frente a estos procesos el Estado argentino ha oficiado como gran estructurador interno (Abrams et al., 2015) de las prácticas políticas de estas organizaciones, operando como fuente de legitimación y como arena política para dirimir conflictos y canalizar demandas (Urcola, 2019, p. 54, las negritas son propias).

Se marca un cambio respecto a enfoques previos más centrados en la producción agroindustrial, y se revaloriza el rol estratégico del sector, reconociendo no solo su función como productor de alimentos, sino también como un sujeto que sostiene economías regionales, genera empleo, preserva saberes tradicionales y contribuye a la soberanía alimentaria.

Desde esta perspectiva, la inclusión social de las políticas para la agricultura familiar se construye a partir de la ruptura con la dicotomía entre “políticas económicas para sujetos viables y políticas de desarrollo social de apoyo a la precariedad empresarial de la población pobre o, directamente, programas asistenciales” (Sislian, 2013, p. 79) (Fernández, 2016, p. 66).

La consolidación de espacios como la Subsecretaría de Agricultura Familiar, la creación orgánica de la Sección Nacional de la Reunión Especializada de Agricultura Familiar [REAF] en 2004, la apertura del Centro de Investigaciones para la Agricultura Familiar [CIPAF] del INTA en 2005, y la influencia regional de la promulgación de la Ley de AF en 2006 en Brasil, sentaron las bases para la conformación de la REAF, en mayo de ese año y la consolidación del Foro Nacional de la Agricultura Familiar [FoNAF] mediante la Resolución 132/06. Todos, hitos claves para la posterior creación de la Ley de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar, Campesina e Indígena (2014) —Ley N.° 27.118—, mediante la que se declara de interés público a la agricultura familiar, e implica la responsabilidad del Estado en promover su desarrollo, la mejora de su productividad, y garantizar condiciones dignas de vida, arraigo territorial y equidad social. Se planteó una definición integral de la Agricultura Familiar, que incluía no sólo los aspectos productivos sino también el cuidado en la salud; la educación formal y no formal; el acceso a la infraestructura (caminos, luz, agua, comunicación); la vivienda digna acorde a cada cultura; condiciones laborales e impositivas entre otros aspectos (FoNAF, 2006, p. 9).

Se abre un camino hacia una configuración del desarrollo rural/agropecuario sostenido por una visión que incorpora simultáneamente en su planificación a distintos agentes del ámbito productivo agropecuario, tanto de la agricultura familiar como la agricultura empresarial o patronal, entre otros que resultan estratégicos al desarrollo rural de cada territorio. La producción familiar persiste, y es acervo de una cultura contra hegemónica que valoriza la autoproducción de alimentos a pesar de las tendencias que son consolidadas por el modelo concentrador (Muro et al., 2019, p.1).

Conclusiones

La trayectoria de la Agricultura Familiar periurbana en Santa Cruz que este artículo buscó reconstruir revela un sector cuya historia no puede leerse como simple marginalidad ni como supervivencia pasiva. Por el contrario, lo que emerge del análisis de los períodos 1970/1990 y 2000/2015 es una dinámica de resistencia activa y adaptación permanente frente a las transformaciones estructurales del agro provincial y nacional.

El recorrido histórico permite identificar una primera tensión fundacional: la disputa por el suelo. Desde la demarcación de las primeras zonas de chacras en la década de 1920, la agricultura periurbana santacruceña se configuró sobre un territorio en disputa permanente, signado por el avance progresivo de la urbanización, la especulación inmobiliaria y las decisiones estatales desarticuladas de toda lógica agroproductiva. Esta presión no cesó: se intensificó en cada ciclo de crecimiento demográfico y se expresó en la fragmentación y relocalización de los espacios productivos hacia zonas con condiciones edafoclimáticas cada vez más adversas. Los casos de Río Gallegos, Puerto Deseado y Perito Moreno ilustran con claridad este proceso común, aunque con especificidades locales propias.

El período 1970/1990 mostró el auge relativo de los sistemas hortícolas periurbanos y el ensayo de estrategias asociativas como respuesta al desplazamiento comercial que trajo consigo la desregulación neoliberal. La experiencia de la Asociación Frutihortícola de Río Gallegos condensó en sus intentos y fracasos las contradicciones de un sector que buscaba articularse con los mercados sin contar con las condiciones estructurales para sostener esa inserción. El apoyo técnico del INTA representó una articulación valiosa, pero insuficiente para revertir las asimetrías de escala, logística y poder de mercado que enfrentan los productores familiares frente a las cadenas de distribución nacionales.

La crisis de 2001/2002 reconfiguró nuevamente el perfil del sector. El incremento sostenido de las unidades productivas orientadas al autoconsumo y la subsistencia da cuenta de una agriculturización de las periferias urbanas que, si bien amplía la base social de la AF, también refleja el deterioro de las condiciones materiales de vida de amplias capas de la población. El productor familiar poscrisis no es el mismo sujeto de los 80 ni el de los 90: es más fragmentado en sus prácticas, menos capitalizado, pero con una impronta territorial y comunitaria que constituye una racionalidad productiva propia, distinta a la del agronegocio y no reductible a ella.

En este marco, el proceso de institucionalización de la Agricultura Familiar como sujeto político a partir de la primera década del 2000, con la creación de la REAF, el CIPAF y la posterior sanción de la Ley N.° 27.118, significó un reconocimiento político y conceptual de importancia histórica. Sin embargo, como el propio artículo lo evidencia, ese reconocimiento coexistió con la persistencia de estructuras que operaron en detrimento del sector: la fragmentación del suelo, la debilidad de los circuitos cortos de comercialización, la insuficiencia de la infraestructura productiva y la orientación mercantil que dominó los criterios de asignación de recursos en los organismos técnicos. La desarticulación acelerada de estas políticas desde 2019 no hizo más que profundizar vulnerabilidades preexistentes.

Desde el punto de vista disciplinar, este estudio buscó aportar a una deuda pendiente del Trabajo Social con la ruralidad y la agricultura familiar. El análisis de las trayectorias sociales y productivas del sector en Santa Cruz muestra que las problemáticas de los agricultores familiares periurbanos, la disputa por el territorio, el acceso al suelo, las condiciones de reproducción social, las formas de organización colectiva y los vínculos con el Estado, son inherentemente campos de intervención e investigación para la disciplina. Reconocerlos como tales implica asumir una posición analítica que articule la dimensión productiva con la dimensión política del territorio y que cuestione los marcos de desarrollo que históricamente subordinaron las lógicas de la AF a los imperativos del mercado.

La configuración histórica de las zonas de chacras santacruceñas no es solo una cuestión de política agraria: es una disputa fundamental por el sentido del suelo, por quién lo habita, cómo lo trabaja y para qué. Mientras esa disputa continúe, la Agricultura Familiar periurbana en Santa Cruz seguirá siendo, como lo ha sido a lo largo de más de un siglo, un actor social ineludible de los territorios que habita.

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Notas

Recepción: 7 octubre 2025

Aprobación: 28 abril 2026

Publicación: 1 agosto 2026

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